关于新修订民事诉讼法“先行调解”的若干探讨
－－以陕西丹凤县法院“诉调对接”为例
李政 西北政法大学 副教授
内容提要: 诉前调解是近年来我国建立多元纠纷解决机制探讨的热点问题之一。在最高人民法院的指导下，各地法院创造出各有特色的诉前调解模式，在司法创新、能动司法、实现诉讼与非诉讼衔接方面积累了较多经验。在立法对诉前调解尚无明确规定，而最新修订的《民事诉讼法》增加先行调解规定的背景下，本文以陕西丹凤县人民法院实施的“诉调对接”模式为例，分析了诉前调解应注意的一系列问题，通过与美国ADR及调解程序的比较，提出了我国诉前调解在规程设计中应予明确的内容，以期实现立法与司法的统一。
诉前调解是我国建立多元纠纷解决机制的一个热点问题，是实现诉讼与非诉讼衔接的重要环节。近年来，在最高人民法院的指导下，各地法院在司法创新、能动司法、实现诉讼与非诉讼衔接方面积累了较多的经验，创造出多种多样的诉前调解模式。在立法对诉前调解尚无明确规定而最新修订的《民事诉讼法》增加“先行调解”规定的背景下，本文以陕西丹凤县人民法院实施的“诉调对接”模式为例，试图探讨诉前调解应注意的问题，并通过与美国的ADR及调解程序的比较分析，以及对先行调解的制度设计，旨在为我国先行调解立法的实施提供参考。
一、我国诉前调解的运行模式：以丹凤县法院“诉调对接”为例
2009年7月24日，最高人民法院印发了《关于建立和健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，明确了诉讼与非诉讼衔接的目标和任务。如何实现诉讼与非诉讼衔接？在实践中，各地法院都在进行着积极探索。2012年7月，西北政法大学民事司法改革研究所和民商事纠纷解决机制研究所的教师和研究生组成“诉调对接”课题调研组，赴陕西省商洛市丹凤县人民法院调研。笔者作为调研组成员，通过座谈、走访、查阅案卷及相关资料等调研活动，专门考察了丹凤县人民法院“诉调对接”模式。
陕西丹凤县人民法院的“诉调对接”具有典型性。基于信访案件数量连年居高不下，严重影响法院正常的审判工作的现状，丹凤县人民法院自2008年起开始尝试并探索“诉调对接”工作。该法院以“化解矛盾纠纷关口前置，法官工作阵地重心前移”为工作思路，把法院调解工作向诉前延伸、向社会延伸，充分调动、整合社会各方力量，初步建立了多元化解决矛盾纠纷机制的“大调解”工作格局。自实施“诉调对接”后，诉前调解案件成功率达97％，自觉履行率达99％，未发生一起新的上访案件；立案受理的诉讼案件调解结案率达到了82％，收到了良好的社会效果，为辖区经济发展和社会和谐稳定提供了有力的司法保障。2008年，该院在商洛市基层法院综合考核中名列第一，并被评为全市优秀法院、调解工作先进法院，县委年度工作考核为优秀单位。涉诉信访工作分别被商洛市中级法院和县委、县政府评为先进集体。2009年7月，其调解工作受到最高人民法院的通报表扬。
丹凤具人民法院“诉调对接”模式的主要做法是，“根据案件的性质和特点，适合由人民调解组织调解且未经调解的民间纠纷，在当事人自愿的基础上，通过一定程序引导当事人选择基层人民调解组织对纠纷进行处理，以解决争议的措施机制”。该法院通过纠纷诉前审查对案件进行合理分流，以调委会为主体，以法官为指导进行诉前调解，调动各方力量包括派出所、司法所、土管所、林业站、综治办、妇联等部门共同调解。并制定了相关的文件，包括《关于进一步加强规范诉前调解工作若干问题的指导意见（试行）》、《诉前调解提示书》、《建议调解通知书》、《诉前纠纷调处情况跟踪登记卡》和《调解人员与包村法官联系册》，以此保障诉前调解最大程度的实现。[1]
笔者实地考察了丹凤县人民法院龙驹法庭的“诉调对接”模式。该模式实际上属于诉前调解的范畴。诉前调解通常是指法院在诉讼程序开始之前对当事人之间的纠纷进行的调解。诉前调解的运行模式，包括立案前的调解和立案后的调解。龙驹法庭的做法属于立案前的调解。立案前调解，即当事人起诉后，法院立案前，由法院附设的调解室或由法院委托的基层调解单位专职调解人员对案件进行调解。这种模式的好处在于：一是对于当事人，提高了效率、降低了成本，调解是免费的；二是有利于减轻法院的讼累。立案后调解，即法院立案后，由主审法官委托调解室专职调解人员对案件进行调解。这种模式有利于法院分流与减少实际进人诉讼程序的案件数量，缓解了法官的压力。因为判决并非最好的纠纷解决方式。
诉前调解不同于诉讼调解。诉前调解就其性质而言，是替代性纠纷解决方式的一种。诉讼调解是法官在审理案件程序中的调解。其主要的区别在于调解的主体不同。
诉前调解也不同于诉外调解。诉外调解是指法院以外的第三方对当事人之间争议的调解，即当事人没有向法院提出诉求。
归根结底，无论采用何种方式调解，其目的都是为了解决争议。调解者理应最大限度提供帮助，以满足当事人解决争议的需求。
丹凤县人民法院龙驹法庭的实践经验表明：三年来法庭共接待群众诉求611件，立案453件，调解率达到83％以上；诉前调解纠纷158件，调解成功率100％，自动履行率98％。通过“诉调对接”模式，及时化解了矛盾，维护了当地正常的生产、生活秩序。
在诉前调解中，龙驹法庭采取法官包村指导，调解人员以社区主任、村干部为主干，这些人在当地有一定的威望，且对各家情况了如指掌，调解有针对性，故调解效果好。这种调解方式与中国传统文化相契合，既满足了当事人的心理、情感需求，又取得了“案结事了”的社会效益。
二、诉前调解应注意的问题
解决纠纷的方式包括和解、调解、仲裁、诉讼以及其他创新方式，调解仅是各种纠纷解决方式中的一种。就调解方式而言，因调解的主体不同、阶段不同、方式不同，又分为不同种类的调解。诉前调解只是调解的一种，虽然立法上没有明确的规定，但根据最高法院的规定以及解决纠纷的实际需求，实践中诉前调解开展的如火如荼。从百度搜索发现，各地法院有关诉前调解的模式各有千秋，且均取得了较好的效果。但诉前调解模式如何实现可持续发展？这种纠纷解决机制能否标本兼治？诉前调解的功效有没有被夸大或盲目追捧？各地法院有没有相互攀比追求形式？对此我们应以理性回应。
对于诉前调解的运用，我们需要厘清以下问题：
（一）诉前调解不是诉讼的必经程序
诉前调解归根结底属于调解，它和诉讼一样，都是解决民事争议的有效方式。对于调解的价值，既不能夸大，也不能缩小。调解与诉讼应当具有同等的法律效力，这样，才能保证调解协议的有效实施。从现行规定看，调解显然不足以与诉讼媲美。纵观世界各国，调解具有全球化趋势，说明调解有无穷的魅力。调解是独立的纠纷解决方式，不能认为调解仅仅是诉讼的必经程序而抹杀其独立价值。调解与诉讼的关系，可以比照仲裁与诉讼的关系制定，即或调或诉的关系。这样规定，有利于树立调解的威信，也有利于当事人诚信守信，乃至对建立社会诚信体系都将产生积极的意义。
（二）合理解读司法最终解决原则
司法最终解决原则，是法制社会的保障。这一原则的本意是：司法是权利的最终救济方式和法律争议的最终解决方式。但现代司法实践告诉我们，司法并非万能，或者说司法未必是最彻底的、最完美的纠纷解决方式，很多情况下，通过诉讼判决的结果，未必能“案结事了”。而替代纠纷解决方式的出现和发展，恰恰能实现这一点。随着ADR程序在全球的发展，纠纷的解决方式不断被创新。在符合人类社会的公平和正义前提下，只要有利于化解纠纷，有利于社会秩序的构建的纠纷解决方式，我们都可以加以创造。
（三）避免以诉前调解拖延诉讼
诉前调解取得的社会效果，从各类报道以及我们的调研中都得以显现。但我们的调研对象是法院和社区主任、村主任（诉前调解员），他们的介绍有无偏颇？对接受调解的当事人而言，究竟对调解的满意度如何？我们并没有进一步考察，这的确遗憾。对诉前调解达成的调解协议，是法院满意，还是当事人满意？虽然，调解有很多好处和优势，但调解并不是万能的，也不是衡量和谐社会的标尺。当今社会利益多元化，矛盾多、冲突多，在此种形势下，采用调解方式解决各类矛盾和冲突，的确不失为一种好的选择，但调解必须讲程序。如果认为调解只是简单的说教，不符合法治社会的要求。调解的期限不宜过长，不能成为拖延诉讼的方式。我曾听法院的同志讲，为了促使当事人达成调解协议，就采取拖延时间的办法，这显然违背了调解的初衷和真实的价值。调解的目的在于降低成本、提高效率，在于最大限度的实现双方的利益，如果一味拖延，使一方委曲求全，使一方无奈退让，都会损及社会的公平正义，久而久之，法律不被信仰，最终破坏的是整个司法体系。
（四）不能过分依赖调解者的身份
在龙驹法庭所辖的社区调研时，我们参观了社区调解办公室，一间大约20平米的房间，墙上挂着有关调解的工作制度。法院向我们介绍了诉前调解的主体是社区（村）调委会，法庭对他们是指导、帮助的作用。在处理法庭和调委会的关系上，法庭按照“不缺位、不错位、不越位”的原则，明确法官的职责，不代替不包揽。调研中我们发现，调委会成员以社区（村）主任和村干部为主，他们的身份对调解具有得天独厚的优势，因为他们掌握着社区（村）里的资源，所以促成调解成功的几率较高。但发展调解，不能过分依赖调解者特殊的干部身份，而应建规立制。
（五）处理好立法与司法的关系
诉前调解缺少立法的现状，随着本次民事诉讼法的修改，将有所改变。新修订的《民事诉讼法》第122条：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”该条属于新增加的规定。本次民诉法修改，虽然没有直接采用“诉前调解”这一概念，但增加了“先行调解”的法律条款。如何理解“先行调解”与“诉前调解”，即如何理顺立法与司法的关系，是新民事诉讼法实施中的一个问题。单从目前各地法院已经实施和总结的诉前调解模式来看，诉前调解应当属于先行调解的范畴。从这个意义上讲，先行调解涵盖了诉前调解，先行调解有了法律依据，即意味着诉前调解有了法律依据，其正当性与合法性也得到了确认。
三、诉前调解与美国ADR及调解程序比较
ADR是Alternative Dispute Resolution的简称，可译为“替代性纠纷解决方式”。由于ADR是相对于诉讼而言的纠纷解决方式，因而也称其为非诉讼纠纷解决方式。
“ADR这个术语涵盖解决纠纷过程中一个广阔的领域，在这个领域内除了每种方法都是相对于诉讼的另一种选择外，许多方法之间几乎没有什么共同点。诉讼当事人、律师和法官经常采用目前的ADR程序或创造一种新的方法，以达到该法律纠纷的整体需要。为了涵盖这些新技术，ADR技术在不断地扩展”。{1}美国的ADR存在多种形式，包括附设在法院的ADR和民间的ADR两种。其中附设在法院的ADR形式主要有调解、仲裁、早期中立评估和简易陪审团审判；民间ADR主要包括仲裁和调解两种形式。在ADR的各种形式当中，调解是最为常见和最重要的一种形式，是所有其他形式ADR的基础。{2}
为了发展ADR和调解程序，美国先后颁布了《1998年美国替代性争议解决（ADR）法案》和《2001年美国统一调解法（UMA）》，明确了ADR以及调解程序的内容，这为美国替代性争议解决提供了法律依据。
《1998年美国替代性争议解决（ADR）法案》明确规定：“替代性争议解决程序包括任何除了由主审法官主持的审判之外的中立第三方参与帮助解决争议点的过程或程序，采用的方法包括第654条至658条所规定的早期中间人评估、调解、微型审判及仲裁。”并规定：“对替代性争议解决程序的管理。每一合众国地区法院应当指派一名雇员或一名司法官员以实施、管理、指导并评估法院的替代性争议解决程序，该名人员应熟悉替代性争议解决的实务和程序。此等人员亦得负责招募、初选并训练律师在法院的替代性争议解决程序中担任中间人及仲裁员。”
《2001年美国统一调解法（UMA）》规定：“调解”指一种程序，在该种程序中，调解员推动当事人间的沟通和协商，协助其就争议事项达成自愿的协议。
对于替代性争议解决方式的出现，美国历史学家杰罗德·奥巴可在《没有法律的正义》（Justice WithoutLaw）一书中写道：美国的纠纷解决方式一直以来都比我们当前受限的法律观点所能提供的方式更加多样和复杂。……纵观美国历史，法治明显被拒斥，而热衷于用替代手段来理顺人际关系，解决个人之间不可避免的纠纷。非法律的纠纷和解手段的成功，一直有赖于社会共同体的一贯共识。如何解决纠纷，从相反的角度说，就是如何（或者是否）维护社会共同体……历史上，仲裁和调停是优先的替代手段。它们所表达的社会共同体的司法意识形态，是在既没有正式的法律，也没有基于社会共同体成员相互接近和相互信任的衡平过程的情况下产生的。它们是作为共同体自治的一种本土方式而兴盛发达的。……出于对法律和律师的怀疑，他们所发展的冲突解决模式，反映了他们对社会和谐的共同憧憬：超越个人冲突，实现没有法律的正义。{3}由此可见，在美国，寻求诉讼以外的争议解决方式—ADR，是历史的选择。
美国的ADR制度，从根本上缓解了法院的压力，并对维护家庭关系、社会关系、经济关系起到了积极的作用。在美国的影响下，世界很多国家开始探索非诉讼纠纷解决方式，象英国等欧洲国家、邻国日本等国家的ADR也得到迅速发展；我国法学界对多元纠纷解决机制的研究和改革也不断地深入。对ADR制度的研究和实践，已经成为全球性的命题。{4}ADR不像诉讼那样自然地形成两极对抗。诉讼的对抗制，虽然能够得到判决，但往往使问题更加恶化，不能从根本上缓和双方的利益冲突；而采用ADR和调解，双方可以面对面平等的交流、沟通，有利于消除纠纷双方的矛盾，维护的是长久的利益，实现的是互利双赢。
在美国ADR制度中，调解是最受欢迎的一种方式，这源于调解的自由、平等、和谐的程序特征。“调解既是法制社会中出现的一种新型纠纷解决方式，也是自古流传至今的一种传统的纠纷解决方式。现代调解是指20世纪70年代发端于美国，80年代出现于澳大利亚和英国，90年代拓展至欧洲大陆法国家和南非的一场运动。”{5}
美国调解分为：社区调解（Community mediation），私人调解（Private mediation），机构调解（Agency me-diation），与法庭相联系（Court-connected）的调解。其中私人调解包括 ADR服务供应商（ADR serviceproviders）和工作场所／机构调解（Workplace/institutional mediation）；与法庭有关的调解包括：法庭雇佣的调解人（Court-paid mediators），由当事方雇佣的独立调解人（Independent mediators paid by parties），志愿调解人：免费调解（Volunteer mediators: mediate for free）。调解的基本程序是：为调解做准备—确认问题—讨论问题—解决问题—结束调解，具体步骤包括：1．介绍：向当事方介绍调解人，向当事方介绍彼此，向当事方介绍调解；2．确立基本规则：同意调解，调解的目标或目的，调解人无决定权，保密，中立等；3．联席会议：信息交换；4．调解会议：了解额外细节，探索当事方利益，探索彼此关系；5．建立可选方案；6．交换提议；7．缩小可选方案范围；8．和解或其它结果。
美国社会是一个注重程序的社会，因而调解历史虽短，但程序发达且严谨，调解的每一步骤都有设计，且要签署相关的文件，这一点是值得我们借鉴的。
与美国ADR及调解程序相比，我国诉前调解程序仅是ADR调解程序中的一种方式，在调解程序方面虽有某些相似之处，如自愿、合法、保密等原则的适用，采取“面对面”、“背对背”的调解方式等。但在具体规定和操作上，中美调解还存在较大的区别。比如调解目标的设定、调解主体、调解协议的效力等均有差异。
我国诉前调解，包括丹凤县法院“诉调对接”的探索与实践，在化解基层各类纠纷中，虽然效果显著，但也存在一些困境：诉前调解或“诉调对接”模式能否实现可持续发展？调解的程序是否公正？调解的范围、方式、调解人员的素质以及调解协议的效力等问题，还有待于从理论上深入研究，从法律上予以完善。
四、对先行调解的规程设计
耶林说“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”{6}那么，我国民事诉讼法修改的目的，应是为了满足诉权的行使和司法的需要。新修订的《民事诉讼法》关于“先行调解”的规定，从字面上理解，应为法院在审判前所做的调解。立法上的这一规定，可以将实践中各具特色的诉前调解模式囊括其中，至少在名称上实现了统一。但由于新民诉法对先行调解仅是原则性规定，因此，在实践中还应明确下列内容：
（一）应对先行调解的范围即案件类型作出明确的规定
哪些案件适合先行调解？在立法中做列举式规定，也许比较困难，但可以用排除法加以规定，即规定哪些案件不宜调解。此可借鉴国外的做法。
如《美国调解法》规定：“本[法]不适用于下列调解：
湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市城区扬尘污染防治管理办法的通知
湖南省湘潭市人民政府办公室
湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市城区扬尘污染防治管理办法的通知
潭政办发〔2009〕33号
各县（市）区人民政府，市直机关各单位，市属及驻市各企事业单位、高等院校，各人民团体：
《湘潭市城区扬尘污染防治管理办法》已经市人民政府同意，现予印发，请认真遵照执行。
二○○九年六月二十日
湘潭市城区扬尘污染防治管理办法
第一条 为有效防治市城区扬尘污染，改善城市空气质量，保障人民群众身体健康，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、国家环境保护总局《关于有效控制城市扬尘污染的通知》（环发〔2001〕56号）、建设部《建筑施工现场环境与卫生标准》（JG J146-2004）及其他有
关法律法规和规章的规定，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于湘潭市城区扬尘污染防治管理工作。
第三条 本办法所称扬尘污染，是指因建设施工或者其他行为产生的扬尘污染。
建设施工是指新建、改建、扩建土木工程、建筑工程、线路管道工程、设备安装工程、装修装饰工程及拆除工程等的施工。
其他行为是指从事物料、渣土、垃圾运输或堆放、市政道路维护保洁等行为。
第四条 市环境保护行政主管部门负责对市城区扬尘污染防治工作实施统一监督管理。
市建设行政主管部门负责建设施工和城市道路维护及道路建设占破管理中的扬尘污染防治管理工作。
市国土资源管理部门负责集体土地征地拆迁和储备土地前期开发中的扬尘污染防治管理工作。
市房屋拆迁管理部门负责市城区国有土地房屋拆迁中的扬尘污染防治管理工作。
行政强制拆除部门负责强制拆除建（构）筑物的扬尘污染防治管理工作。
市公安、交通、林业、水务等部门负责各自职责范围内的扬尘污染防治管理工作。
市城市管理行政执法（市公用事业管理）部门负责城市道路环境卫生中的扬尘污染防治工作，负责市城区建设施工或其他行为产生扬尘污染行为的行政处罚工作。
第五条 向大气排放扬尘污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。
第六条 建设单位的工程概算中应当包括城市扬尘污染防治费用。
第七条 建设施工工地周围应当设置不低于1.8米的硬质封闭围挡，其中城市中心区建设施工工地周围应当设置不低于2.2米的硬质封闭围挡。
设置围挡应考虑道路安全视距的需要，不得遮挡交通设施和影响道路交通安全。
第八条 建设施工时，施工单位应当设置密目网，防止和减少施工中的物料、建筑垃圾和渣土等外逸，避免扬尘、废弃物和杂物飘散。
建设施工现场的主要道路路面应当采取铺设混凝土、礁渣、碎石等方法实施硬化。
第九条 施工单位对城市主要道路施工时，同步通行机动车辆的临时道路应当实施硬化，并配备洒水设备，指定专人负责洒水和清扫；采取逐段施工方式的施工道路，已完工的道路部分应当保持整洁。
第十条 建设施工中，需要整体爆破拆除建筑物的，须经市公安局批准后，施工单位还应制定防止扬尘污染的施工方案，向市环境保护行政主管部门报告。未经批准，不得进行爆破施工。
第十一条 建设施工中，施工单位应当遵守下列规定：
（一）建设施工方案中应当有明确的扬尘污染防治措施，并严格遵守和实施；
（二）施工工地内应设置相应的车辆冲洗设施和排水、泥浆沉淀设施，运输车辆应经冲洗、清理干净后出场，保障出入口通道及距城市道路50米范围内的整洁；
（三）施工中的物料、渣土、建筑垃圾的堆放应当采取遮盖、洒水、喷洒剂或覆盖等措施；
（四）施工中的物料、渣土、建筑垃圾应当及时清运，运输时应采用密闭式运输或覆盖措施，改装运输车辆必须符合国家的政策、法律规定和相应质量技术标准；
（五）建设工程高处的建筑垃圾、物料、渣土等应当用相应的容器或管道清运，禁止凌空抛掷。施工扫尾阶段清扫出的建筑垃圾、渣土应当装袋扎口清运，或用密闭容器清运，或采取覆盖措施清运；外架拆除时应当采取洒水等防尘措施；
（六）建设施工中应当按规定使用预拌混凝土。经建设行政管理部门批准在施工现场搅拌混凝土的，搅拌设备应当安装除尘装置或采取有效封闭措施；
（七）建设施工单位在实施建（构）筑物拆除、土方开挖、场地平整等建设施工作业时，应当采取边施工边洒水、隔离等防止扬尘污染的作业方式；建设施工时，遇风力在5级以上的大风天气应当暂停土方作业、建（构）筑物拆除作业。
第十二条 建设工程停工满1个月未继续施工的，建设单位应当对工地内的裸露地面采取硬化、覆盖等防止扬尘污染的措施。
建设单位在拆迁完毕后6个月内不能开工建设的，应当对拆迁地块实施临时绿化。
第十三条 城市环境卫生作业单位应当落实保洁责任制，确保道路整洁，并遵守下列规定：
(一)城市道路清扫前，应当进行洒水或喷雾，每日不少于1次，雨天及气温在摄氏零度以下的天气除外；
（二）每日上午8∶00前应当完成第一遍清扫；
（三）在气温摄氏零度以上的连续5天晴天或风力5级以上的气候条件下，市区主要道路应适当增加洒水或喷雾次数。
第十四条 火车站、长途汽车站、广场、市场、停车场、码头等公共场所的管理单位应当采取有效措施，落实保洁责任制，确保公共设施和场所的清洁。
第十五条 道路清扫保洁单位应当落实保洁责任制，定期清扫城市道路、绿化带，保持城市道路及绿化带清洁。
绿化带、人行道树下的裸露地面应当实施绿化或铺装；城市其他裸露地面应积极采取绿化、铺装或硬化措施。
拆除市城区违章建筑的土地，应优先用于绿化建设。
第十六条 运输物料、垃圾、渣土等易产生扬尘污染的，应当实行密闭式运输，不得沿路泄漏、撒落。
第十七条 对堆放渣土、垃圾、煤炭、煤灰、煤渣、灰土、煤矸石、砂石等易产生扬尘污染的场所，应当采取覆盖或设置硬质密闭围挡等防尘措施，确保环境整洁。
第十八条 运输、装卸、贮存散发有毒有害气体或粉尘物质的，必须采取密闭或其他防护措施。
第十九条 在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。
禁止在人口集中地区、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
第二十条 在市人民政府划定的禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域内，单位和个人应当在规定的期限内停止燃用高污染燃料，改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。
第二十一条 有关管理部门应当加强对扬尘污染源的监督检查。对综合性的扬尘污染控制工作，可以组织相关管理部门实施联合执法检查。被检查的单位或者个人应当如实提供与检查内容有关的资料，不得隐瞒，不得拒绝或者阻挠监督检查。
第二十二条 单位或者个人不按照本办法规定采取有效防尘措施造成扬尘污染超标的，有关管理部门应当责令其限期改正，市环境保护行政主管部门可以定期向社会公布违法单位或个人名单。
第二十三条 向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上环境保护行政主管部门处1万元以上10万元以下罚款。限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚按照国务院有关规定执行。
第二十四条 有下列违法行为之一的，由县级以上环境保护行政主管部门根据《中华人民共和国大气污染防治法》的规定,责令其停止违法行为，限期改正，可以处5万元以下罚款：
（一）未采取有效污染防治措施，向大气排放粉尘、恶臭气体或者其他含有有毒物质气体的；
（二）未采取密闭或者其他防护措施，运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的；
（三）未采取防燃、防尘措施，在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的。
第二十五条 根据《中华人民共和国大气污染防治法》和《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函〔2005〕110号）及其他有关规定，市城市管理行政执法部门对下列污染大气的违法行为进行处罚：
（一）建设施工或者其他行为产生扬尘污染的单位和个人，未采取有效防治措施，致使大气环境受到污染的，责令其限期改正，处2万元以下的罚款；对逾期仍未达到环境保护规定要求的，责令其停工整顿；
（二）在禁止区域内,焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质的，责令其停止违法行为，处2万元以下的罚款；
（三）在禁止区域内,露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的，责令其立即改正，情节严重的，可以处200元以下的罚款；
（四）饮食服务企业在市人民政府划定的禁止使用高污染燃料区域内，并在其规定的期限届满后，继续燃用高污染燃料的，责令其拆除或没收燃用高污染燃料的设施。
第二十六条 扬尘污染防治管理的相关行政主管部门及其工作人员在扬尘污染防治管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，按照有关法律规定追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 本办法自公布之日起30日后施行。
