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浅析《海南省人口与计划生育条例》在法院处理独生子女要求“多分一人”征地补偿款案件中的相关法律适用问题
罗华伦
随着航天卫星发射中心落户文昌，海南国际旅游岛的建设，工业化和城镇化正在加速，海南农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响海南农村社会稳定的重要原因之一。因此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进和谐海南、平安海南建设有着十分重要的意义。
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。司法实践中，要求村委会或村小组分配征地补偿款的主要有两大类主体，一类是外嫁女及其所生子女，另一类是独生子女户（要求多分一人份额）。对于外嫁女及其所生子女要求分配征地补偿款问题，本文不作论述。本文仅对独生子女户要求多分一人征地补偿款份额的相关问题进行论述。
《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七规定：自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，“农村居民领取《独生子女父母光荣证》的享受下列奖励与优待：在分配征用土地安置费和集体经济收入，享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额。”
《南国都市报》于2010年12月22日报道了“文昌独生子女户诉讼讨回损失征地补偿款8万元” 一案，当事人潘涛和华小萍夫妇俩依据《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，通过法律途径讨回了自己应该得到的8万元。此事在文昌市领取《独生子女父母光荣证》的家庭中引起了很大的反响。文昌法院2010年到2011年3月份止受理同类型案件已达7件。
司法实践中，独生子女家庭因与集体经济组织间就分配征地补偿费时应否以及如何多分一人份额发生争议的现象较为普遍。有关纠纷诉至人民法院后，就案件是否应予受理，实体裁判时应如何理解和适用有关法律、法规等问题，部分法院认识不一。
海南昌宇律师事务所张天翔律师指出，村民小组作为农村的集体经济组织，有权按照民主议定程序，制定土地补偿款的分配方案。但是，地方性法规、自治条例和单行条例及地方性规章对土地补偿款的分配另有规定的除外。本案中，村民小组制定的被征用土地安置费和补偿费分配方案，部分内容与《海南省人口与计划生育条例》中有关独生子女家庭在分配征用土地安置补偿款时“增加一人份额”的条款相矛盾，村民小组不能剥夺独生子女家庭的合法权利。
在上述案件中，潘涛和华小萍夫妇通过法律手段讨回了自己应得的征地补偿款，文昌市法院在审理此类案件时引用《海南省人口与计划生育条例》进行裁判的做法合乎法律适用的原则，切实保障了当事人的正当权利，维护了当事人的合法利益。虽然该案已经案结事了，但是，对于此类案件的法律适用，本文认为还有两个问题值得探讨：
第一，通过仔细阅读《中华人民共和国人口与计划生育法》《海南省人口与计划生育条例》条文，虽然条文中规定了对独生子女户的奖励和社会保障，但通篇却并没有对已领取《独生子女父母光荣证》后又违法生育的，以及对领取《独生子女父母光荣证》后所享受的各种优待及奖励的处理办法作出详细规定。这是《中华人民共和国人口与计划生育法》《海南省人口与计划生育条例》对独生子女户的奖励及社会保障规定有所遗漏的地方，国家应该修订法律法规或出台司相关法解释，增补对领取《独生子女父母光荣证》后又违反独生子女政策的惩罚措施和办法。这样做的目的就是不但要维护当事人（独生子女户）的合法权益，而且还要维护集体经济组织（村委会、村小组）、国家的利益。
虽然《中华人民共和国人口与计划生育法》没有对领取《独生子女光荣证》后又违反独生子女政策的惩罚措施作出具体规定，但山东省在《山东省人口与计划生育条例》第三十三条规定：“对领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，由发证机关收回光荣证，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。”基于此，《海南省人口与计划生育条例》中没有此因规定，本文建议海南省人大应考虑修改《海南省人口与计划生育条例》，将此类规定增补进该《条例》中。
这里还涉及到两个问题：1、对领取《独生子女父母光荣证》后又违法生育的，发证机关收回光荣证，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。特别是针对已领取的各种奖励问题，此处的奖励应该认定为国家财政对原系独生子女父母的物质奖励，不包括集体经济组织（村委会、村小组）对本集体经济组织内村民的奖励分配，这是另外一个法律关系，将在稍后论述。如果进入诉讼程序，应将此类案件应列为行政诉讼案件，因为发证机关为国家机关，发证对象为符合条件的夫妇，这属于不平等的主体，不能形成民事上平等的法律关系，而应属于行政上的法律关系。2、如果奖励是集体经济组织（村委会、村小组）对本集体经济组织内村民的奖励分配，那么此类奖励应该由集体经济组织（村委会、村小组）作为原告追回,而不得由发证机关或政府追回，此类案件应列为民事诉讼案件，因为此类奖励原系集体经济组织内的财产，是否追回由集体经济组织内部决定，勿需强制追回，这与前述的行政法律关系是不一样的。如果由发证机关作为原告来追回集体经济组织对本集体经济组织内村民的奖励分配，则有越主代庖，滥用职权之嫌，且也违背了民法的不告不理的基本原则。
第二，《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，“农村居民领取《独生子女父母光荣证》的享受下列奖励与优待：在分配征用土地安置费和集体经济收入，享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额。”这样的规定很值得商榷，其原因如下：
虽然国家从国情出发，严格控制人口数量，努力提高人口素质，实行计划生育，鼓励夫妇少生优生，对自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》，并按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。但是此处的奖励是国家对自愿终身只生育一个子女的夫妻的奖励，而不是其他组织、单位和个人对自愿终身只生育一个子女的夫妻的奖励，《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款的规定有违基层自治组织的自治原则，比如在征地补偿款分配方面，该条款意即为政府强行要求获得征地补偿款的集体经济组织必须将本集体经济组织所得到的征地补偿款多分一份给独生子女户，这是变相的掠夺了村民的财产权。虽然独生子女户少生优育，只育有一个子女，对国家和社会作出了贡献和牺牲，但这不能由其所在的集体经济组织来买单，而应当由国家来对为国家和社会作出了贡献和牺牲的夫妇作出奖励和优待。
以上两个值得我们注意的问题，本文认为，对于农村独生子女户要求“多分一人”征地补偿款案件，应把握好以下几个问题：
第一、在立法方面，应考虑重新制定对独生子女户的奖励、社会保障以及违反独生子女政策后的惩制办法，现行法律对独生子女户的物质奖励已经非常不适应当前的经济形势，所以国家还应修改立法着重提高对独生子女父母的物质奖励，以适应社会生活发展要求。
第二、在司法程序设置方面，对于独生子女户要求“多分一人”所在集体经济组织所获得的土地安置费和集体经济收入，在享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额，这样的诉求应当由独生子女父母作为原告提出，当地政府作为被告，因为独生子女父母自愿终身只育一个子女，是对国家和社会作出贡献和牺牲的，而不能将其所在集体经济组织列为被告，否则即是政府的行政合同行为（政府发放《独生子女父母光荣证》应认定为行政合同行为）虽然不具有强制力，但其产生的行政后果却由独生子女户所在集体经济组织来承担，这是既不合情又不合理的。
第三、在行政机关职能设置方面，既要照顾优待独生子女户，又不能侵犯他人的利益，怎么做才能达到双赢呢？本文认为，国家应建立一整套《独生子女父母光荣证》的领取登记、奖励、事后监督制度，比如由当地计生部门登记发放《独生子女父母光荣证》，由当地民政部门对独生子女户进行精神奖励和发放各种物质奖励，并设置专项财政基金，补齐独生子女户在其所在集体有征地补偿费、集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地时所应得到的同等数量和份额。并由计生部门监督领取《独生子女父母光荣证》户是否遵守相关政策规定，如领取该证后又违法生育的，应通知当地民政部门提起诉讼追回其所得到的各种奖励，或者统一由检察机关作为原告，代表政府进行诉讼，追回国家发放的各种物质奖励。

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于进一步加强政府法制工作的意见

郑政〔2009〕13号


二○○九年三月十八日

各县(市)、区人民政府，市人民政府有关部门，各有关单位：
为全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号，以下简称《决定》)及《郑州市人民政府关于加强市县政府依法行政的若干意见》(郑政〔2008〕38号，加快推进依法行政和法治政府建设进程，现就进一步加强我市政府法制工作通知如下：
一、充分认识加强政府法制工作的重要意义
政府法制工作是社会主义民主法制建设的重要组成部分，是实施依法治国和依法行政的重要保障，是政府工作的重要基础，是提高行政能力的重要措施。加强政府法制工作，对于促进政府职能转变、提高行政管理水平、保障经济社会科学发展、加快构建和谐社会，都具有十分重要的意义。2004年3月22日国务院颁布实施《纲要》，确立了用10年左右时间建设法治政府的目标。2008年5月12日国务院又颁布了《决定》，这是国务院为全面贯彻执行党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略，加快建设法治政府、全面建设小康社会作出的又一重大举措，是继《纲要》后发布的又一个具有行政法规性质的纲领性文件，进一步明确政府法制工作的指导思想和基本要求。《纲要》贯彻实施五年来，我市依法行政工作取得了阶段性成果，政府法制工作也获得了长足发展，但与建设法治政府的要求相比，仍存在较大差距。主要表现有：一是工作开展不平衡，一些县(市)、区政府和部门对政府法制工作重视不够、措施不力、创新不足，发展经济与依法行政"两张皮"的现象还比较普遍。二是一些县(市)、区政府和部门法制机构力量薄弱，空挂现象严重，法制工作任务无人承担。三是部分政府法制机构工作人员素质参差不齐，影响了法制工作质量。这些现象的存在，阻碍了政府法制工作的开展，严重影响了法制机构在依法行政方面称职参谋、得力助手、合格顾问作用的发挥。因此，必须进一步加强政府法制工作。
二、加强政府立法工作
一是准确把握政府立法与上位法不抵触、有特色、可操作的原则。坚持正确处理法制统一与地方特色的关系，在充分考虑省会城市地位、功能的前提下，把社会管理、公共服务和规范政府行为方面的立法和群众关注的热点、难点问题作为立法重点，通过强化政府立法，实现推进政府职能转变、深化行政管理体制改革、强化政府服务意识和责任意识、提高行政效能的目的。二是完善政府立法工作机制。坚持科学立法、民主立法、开门立法，严格立法程序，建立健全公众参与立法的方式和机制，注重实效，将立法听证、征求意见等社会参与的方式方法规范化、科学化、制度化。立法工作要引入专家咨询机制，推行法制机构牵头、部门配合、专家参与的起草方式。坚持和完善政府立法后评估制度，每年选择部分政府规章进行研究分析，对实施效果做出科学评价，不断改进立法工作，降低立法成本，提高立法质量。
三、改善行政复议工作
一是充分发挥行政复议制度对预防和化解行政争议的积极作用。行政复议是政府内部层级监督的重要制度，是提高执行力、促进政府职能转变的重要手段，是人民群众维护合法权益的重要法律救济渠道。要加大宣传力度，畅通行政复议渠道，坚持依法受理和审理，阳光公正，依法合理裁决，力争把行政争议化解在行政程序中。研究探索处理敏感性问题、社会矛盾集中事项与行政复议工作的有效对接机制，妥善处理重大复杂社会问题，促进社会稳定。二是创新行政复议工作体制。改革推广行政复议模式，按照上级改革试点要求，市、县(市)政府设置行政复议委员会和行政复议办公室，审理行政复议案件和办理行政应诉案件不得少于2人，重大案件不得少于3人，切实保证案件办理质量，逐步实现相对集中行政复议权，集中受理立案、集中审理、集中议诀、坚决执行，提高行政复议的权威和效率。同时，要完善现行行政复议方式方法，逐步实行行政复议案件庭审、听证等制度。推行和解与调解方式结案，努力实现法律效果和社会效果和谐统一。
四、建立依法行政责任制度
建立依法行政责任制，实行依法行政责任制评议考核。市、县(市)政府及政府部门主要负责人是本单位依法行政工作的第一责任人，负责本单位依法行政工作的组织实施工作。每年市政府对县(市)、区政府及市政府部门，县(市)、区政府对乡(镇)政府、街道办事处及县(市)、区政府部门实行依法行政责任制评议考核，并将已经实行三年的行政执法责任制考评单位纳入其中。市县两级政府要研究制定依法行政责任制评议考核办法，科学制定考评方案，重点要把依法决策、依法制定发布规范性文件，依法受理和办理行政复议案件，依法实施行政管理，公正执法和加强执法监督，依法履行行政应诉职责等作为考核内容，合理设定依法行政责任考评指标，科学确定考评方式方法和分值。依法行政责任制考评纳入政府目标管理，考评结果与单位主要领导的考核、使用与奖励惩处挂钩。
五、强化行政执法监督
坚持依法行政责任制评议考核制度，完善群众举报投诉受理机制，强化行政执法投诉案件受理办理工作。加大专项行政执法检查和责任追究力度，经常性地开展明查暗访活动，重点查处实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认等行政执法中的不作为、乱作为和滥作为行为，对群众投诉、媒体曝光、行政执法检查和案卷评查中发现的行政执法问题，各级政府法制机构要及时依法立案查处并提出责任追究意见。
六、切实加强政府法制机构和队伍建设
规范市、县(市)、区政府法制机构的职能配置、内设机构和人员编制。法制机构负责对政府法制工作进行规划、协调、监督、指导、服务，履行规范性文件合法性审核和备案审查职责，协调行政执法中有关部门或者单位由于对法律、法规理解不同而产生的执法争议与纠纷，组织实施规范行政机关共同行为的法律规范，规范行政机关的行政执法行为和行政执法监督检查，办理或者指导办理行政复议案件和行政应诉案件及行政赔偿事宜，负责对具体行政行为合法性进行审核，负责依法行政的组织计划、实施、指导、监督、协调。市政府法制机构还要负责组织起草地方法规草案、市政府规章草案，办理地方性法规和市政府规章的解释工作。各级、各部门要根据法定职责和情况，对政府法制机构和政府部门法制机构的具体任务、职能做出规范。市、县(市、区)政府法制机构在内部运行工作上科(室)分工要明确，各行其责，规范业务开展，提升工作专业化水平；人员配备上，除政策性安置外，新进人员第一学历必须是法律专业本科(含本科)学历。配备工作人员要到岗到位，不得挂虚名。县(市)、区政府法制机构人员中，从事行政复议和行政应诉案件办理的不得少于法定的2人。另外，还要配备专职从事规范性文件合法性审核和备案审查、从事行政执法协调和监督检查的工作人员。各部门法制机构人员的配备，至少要达到办理行政复议、应诉案件的法定要求的2名，同时还要考虑规范性文件审核备案、行政执法协调和监督检查的工作需要。县级政府部门和乡(镇)政府，要确定承担依法行政工作的机构，配备专职或者兼职工作人员。建立完善政府法制机构经费保障机制，其工作和业务经费列入年度财政预算，单独核算。
加大对政府法制机构工作人员的培训、使用和交流力度，调动政府法制机构工作人员的积极性、主动性和创造性，充分发挥其在全面推进依法行政工作中的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。加强政府法制工作人员业务培训，每年定期或不定期对法制机构人员进行法制业务专项培训，提高业务素质。政府法制机构工作人员，要自觉坚持求真务实精神，脚踏实地，努力学习，不断提升业务素质和自我修养，认真履行职责，积极主动，认真负责地当好政府领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。