您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

行政法学视角下的行政收费——理论和实证的研究

关键词：行政收费　效力　乱收费　委托　滥用职权　救济　宣告无效

内容简介：行政收费是一种具体行政行为。本文从行政法学角度重新定义了“行政收费”，归纳其含义和特征，考察了行政收费的分类。行政收费作为行政行为，不例外的具有先定力、公定力、确定力、执行力、拘束力和存续力。本文逐一讨论了行政收费中各种效力，对行政行为的追溯力提出新的看法。本文还简要考察了其简易程序和普通程序。从作者作为原告参加的一次行政诉讼角度，本文探讨了违法的“行政收费”（违法行政）——乱收费的一些问题：重构行政主体理论，认定行政机关与公务人员、受委托组织以及公务人员在违法行政中均由承担责任的义务；列举违法行政的基本形态，并认为“乱收费”是滥用职权；“乱收费”的最好救济办法不是撤销乱收费这一具体行政行为，而是将非法的委托作为滥用职权宣告（自始）无效，使相对人得到普遍救济。

作者：刘建昆13361372517



行政法学视角下的行政收费
——理论和实证的研究

大凡现代国家，其经济财政大多已实现了“在数目字上管理” ，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所谓“在数目字上管理”，最直观和简便易行的，就是收入和支出均以纸币为衡量标准。例如我国国家收入，劳役和实物收入贯穿了中国古代历史。而收入的货币化，是在是现代国家的一个基本特征。就我国现在来说，无论是税、费、还是其它收入，也均已以货币为基本形态。
国家收入作为经济学和经济法学共同研究的一个课题，牵扯极多，以本文篇幅不易作出全面探讨，只能在国家收入的一个方面，即行政收费方面，以法学视角做一点法理上的初步探讨。
一． 收费的基础知识：简单的归纳和提出
我国学者一般认为在我国现行法律中，行政收费是经济法部门下的财税法的研究对象。但是由于经济法在很大程度上仍然属于政府规治经济的法，这决定了，行政收费在实践操作方面也必然的要受到行政法基本原则的规制。因此在这种意义上，行政收费在最基本的属性上应当的属于政府的具体行政行为。
由于行政收费本身既是行政行为 ，又是经济行为 ，人们往往站在不同角度上对行政收费的概念进行认识，因此形成的观点也有相当的差异。根据笔者手头的资料，对行政收费主要有以下几种定义：
1．收费是指政府（或者行政主体）以满足社会需要为目的，凭借行政权力，通过向公共商品或者劳务的特定使用者或者享受者按照特定特定标准收取相应费用的行为，又称政府收费或者行政收费。
2．收费是国家或者政府规制的，存在市场因素的产业或者行业、公共部门（包括有关国有企事业单位）、民间团体和私人企业所提供的有偿服务的价格。
3．收费是公共部门在提供自己所生产的产品或服务时，为了达到商品或者劳务的效率使用，有选择地向受益人收取的与成本相对应的费用。
以上观点在立论角度及收费的有偿性问题上都有所分歧。但是只有第一种观点相对比较符合法学视野内的行政收费的定义，但是又不够规范。总起来说，我们认为可以认为：行政收费，是国家行政机关、法律法规授权的事业单位等组织，依据相关法律、法规、规章和政策收费的项目，按照价格主管部门批准并公布的收费标准，向负有缴纳义务的行政相对人收取一定数额的货币的具体行政行为。
这一定义包括以下的含义：
首先，行政收费的主体应当是国家机关行政机关和被授权组织。其他任何组织和个人不能进行行政收费。征收主体的广泛性是收费与收税区别的一个重要方面：收税的主体限定在海关、财税部门；而几乎所有的行政机关都有收费的职能。同时也是行政征收与行政征用相区别的显著特征：行政征用的决定通常由人民政府和法定的指挥机构，而不是任意行政部门的名义作出。 行政收费的主体应当具备收费权、能以自己名义实施、能够承担法律效果三个条件。
其次，行政收费必须是在法律规定的范围内依法进行。根据我国现行的收费管理体制，这里的依法进行包括三层含义：第一，收费应当有“相关的法律、法规、规章和政策依据” ；第二，取得价格主管部门审批收费标准的文件； 第三，具体收费点办理收费许可证。行政收费必须严格遵守这些规定。
再次，行政收费行为的客体是行政法上的收缴权利义务关系。权利义务双方根据法定项目、审定标准、鉴定和申报相结合，最终确认数额之后，双方具体权利义务才能产生。具体内容包括：（1）收费主体有权取得并保有相对人一定具体数额货币，相对人有义务给付货币的义务；（2）缴费行为完成后给付义务免除，收费主体有按照财务规定出具单据的义务。
最后，该行为的标的是行政相对人的一定数额的金钱。实物不能成为行政收费的标的。收税则是以货币为主，有时也可能征收不动产实物；而行政征用则是以不可替代的不动产以及特殊动产为标的，少数等特定情况下才能征用可替代物的不动产，但决不会是货币。行政收费的完成，使行政相对人负有的履行义务归于消灭。
行政收费在操作层面上首先是一种具体行政行为。它的法律特征是：行政收费是一种单方具体行政行为；行政收费的实质在于取得行政相对人一定数量的金钱；行政收费的实施必须以行政相对人负有行政法上的缴纳义务为前提。
对行政收费进行分类，既是学术上的惯例又是实践的需要，科学的分类有助于正确的认识客体，同时在实践中也便于操作。一般来说，对行政收费的分类有以下几种：
1． 三分法。把收费分为行政性收费、事业性收费和经营性收费。
2． 五分法。 分为特定对象服务费、用来弥补经费的管理费、公益服务收费、中介服务收费、筹集建设资金收费。
3． 两分法。 把收费分成规费和使用费。规费包括手续费、工本费和司法规费；使用费依托于公共设施收取。
4． 九分法。分为：①证照类收费②审批类收费（包括注册费、登记费、手续费、审验费、审查费、签证费等）③资源类收费（包括无线电频率占用费、水资源费、矿山资源费、土地资源费、土地有偿使用费、耕地闲置费和特许权等无形资产使用费）④补偿和治理类收费（包括排污费、占道费、挖掘费、人防异地建设费、耕地开垦费、土地复垦费、水土流失防治费、公路路产补偿费、绿化费、社会抚养费等）⑤鉴定类收费（包括检验费、检测费、鉴定费、检定费、认证费、检疫费等）⑥管理费⑦公办学历教育收费（学杂费，住宿费）⑧考试费⑨培训费
5． 其他分类方法。 按照收费是否构成独立的行政行为分为独立收费和附带收费；依据行政收费是否纳入财政预算分为归入财政预算的收费和费归入财政预算的收费；根据费用负担有无转嫁分为直接收费和间接收费；按受益与收费时间排列分为事前收费与事后收费；按有无涉外因素分为国内收费与涉外收费。
上述分类方法多数是从行政收费内容的用途等客观实在角度进行的，一定程度上反映了收费理论研究的滞后。我们认为，两分法较好的把握了收费的本质，而独立收费与附带收费在法律实务中具有一定意义。
二． 效力和程序：对行政法学理论的检验
对于行政行为的效力，学者一般公认行政行为具有先定力、公定力、确定力、执行力、拘束力和存续力。对于行政收费行为而言，上述各种效力同样存在。兹分述如下：
首先，行政收费行为具有先定力。先定力指行政意志对行政相对人意志的支配力。 是行政行为形成过程中的意志力和主导性规则，具有程序意义和结果意义。行政收费行为的先定力表现在：1、行政收费程序的启动，有赖于行政机关依职权进行行为的意志或者相对人申请的意志。2、行政收费程序发动后，双方意志不一致时，先定力偏向于行政机关的意志；意志一致时，行政机关意志吸收相对人意志。3、行政收费的行为无论是双方意志的融合或者行政机关单方意志，在最终结果上都推定为行政机关意志。4、除了相对人有欺诈或者恶意串通行为，对其责任不能豁免外，先定力阻却了行政收费相对人的瑕疵意志的违法性，由此造成的行政责任由行政机关承担。
其次，行政收费行为效力具有公定力。即收费行为一旦作出，即使具有某种瑕疵，未经法定机关按照法定程序认定及宣告，都将被推定为合法行为。行政行为的公定力是一种要求社会其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推导出一事不再理：收费行为完成后，其它行政主体不得重复收费，不得随意推翻。2、其它行政主体应当充分尊重具体收费机关的合法收费行为。 3、行政缴费义务完成，可以作为民事法律行为之组成部分。 4、在履行交费义务作为其它行政行为前提时，或者相对人在受到违法指控时，可以受到行政收费行为的支持。5。公定力要求对不法行政收费行为的救济遵循特殊原则，并只能依靠公力救济。
再次，行政收费行为效力具有确定力。确定力是指行政行为相对稳定地不受任意改变。1、行政收费具有形式确定力：在复议或者诉讼期限届满后不能再要求改变。2、合法行政收费具有实质确定力：行政主体自作出收费决定并送达给相对人后就不得任意改变。3、必须改变时，应当具有正当理由：法律上明确规定的情形出现。4、无效收费行为不具有实质确定力，但是基于公共利益可以转化，尽管行为无效制度再我国还没有建立起来。5、可撤销行政收费行为具有选择性：撤销，或者采取补救措施。
第四，行政收费行为效力具有执行力。行政收费的执行力建立再收费行为的可执行性基础之上，即具有可执行的内容和标的。1、行政收费的义务人可以主动自愿的履行义务，具有自行履行力；在进入强制执行程序后，仍可以在监督之下自行履行。2、执行力可以违背义务人意愿强制履行，以保证权利主体视线权利，具有强制实现力。3、复议或者诉讼期间是否停止执行，由救济机关决定，执行力可能暂时中止。
第五，行政收费行为效力具有拘束力。行政行为的拘束力与法律的拘束力和法律行为的拘束力并无不同。主要体现在收费主体和相对人在权利义务上均受该行政收费内容的拘束，履行完毕后获得财产的有权保有，失去财产的，义务完成。收费法律关系归于消灭。
最后，行政收费行为效力具有存续力。除了先定力以及存续力自身之外，各种效力都具有存续力，即各种效力在时间上具有持续性。1、行政收费各效力自收费决定到达之时生效。2、行政收费是否具有追溯力，应当看法律的具体规定：以不能追缴未常态，法定的追缴为例外。 3、在时效告知错误、附款规定、或者不可抗力情况下，可以延迟执行。 4、行政收费可以中止。
行政收费的本质是公法上的财产转移权利义务关系，因此收费应当按照一定程序进行。但是我国没有类似于税收征管法的法典，因此收费程序混乱，散见于单性法律法规中。
有些收费非常简单，例如高速公路收费，收费标准简单，标的数量很容易确定，因此在表明收费身份，说明收费依据，作出收费决定，给付受领开单，收费即告完成。但是有些比较复杂的收费，应当使用普通程序，以排污费征收为例：1、进行污物排放种类、数量的核定，排污者主动申报排放污染物的种类、数量，并提供有关资料，或者进行监测，确定排放种类、数量后书面通知排污者费；2、应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，予以公告；并由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单4、排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起７日内，到指定的商业银行缴纳排污费；5、商业银行应当按照规定的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库。
对于逃避行政收费的，还可以强制征收，采取进行缴费担保、收费保全、催缴和强制执行。
三． 乱收费（违法行政 ）及其救济：法律实务中的实证
2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查询企业登记事项，因此向被告提出申请；经被告单位一副局长签字批准，该局工作人员为原告出具了加盖“工商行政管理局档案查询章”的文书，并要求原告交纳“咨询费”一百五十元，且收费后没有开具行政性事业收费单据，而代之以“工商事务咨询代理服务中心”（以下简称“中心”）开具的“服务业娱乐业文化体育业通用发票”。原告因此到人民法院起诉请求判令：确认被告的行为违法；返还非法收取的“咨询费”一百五十元；本案诉讼费用由被告承担。被告则辨称“中心”是全民所有制企业，其收费行为与行政机关无关。在本案中，原告能不能得到救济，要回答三个问题：认定被告与“中心”在主体上的同一性；认定行政主体的行为是违法行政并确定违法形态；选择对原告最有利的救济。
（一）行政主体理论必须重构
在第一个问题上，“中心”代被告履行了部分行政职权，持有并使用被告公章出具证明，进行具体行政行为，事实上已经形成了委托关系。《最高人民法院关于执行若干问题的意见》（以下简称《意见》）第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提出诉讼的，应当以该行政机关为被告。”被告对此没有提出对其有利的解释和反驳意见。
酒店门前停车的损害赔偿

管荣齐[1]

内容提要 就餐者停放在酒店门前的车辆发生毁损、丢失，酒店是否应当承担赔偿责任？问卷调查的结果是，近90%的消费者认为酒店应该承担赔偿责任。德国、法国、意大利、俄罗斯等成文法系国家在其民法典中都明确规定，酒店对顾客财产的毁损、丢失应当承担赔偿责任。美国作为判例法系国家，田纳西州高等法院判决认定，酒店对顾客车辆的毁损、丢失应当承担赔偿责任。北京、重庆、广州、沈阳、青岛等城市在其停车场管理办法中也明确规定，停车场对车辆的毁损、丢失应当承担赔偿责任。从合同法的角度来说，在酒店门前停车构成有偿保管合同，酒店应承担车辆毁损、丢失的赔偿责任。从消费者权益保护法的角度来说，就餐者在酒店门前停车是酒店所提供服务的一部分，酒店有义务保障就餐者车辆等财产的安全，对就餐者车辆的毁损、丢失应当承担赔偿责任。
关键词 酒店门前停车 有偿保管合同 消费者财产安全

一、 问题的提出
每到中饭、晚饭时间，许多酒店门前停放着一排排各类车辆，有的酒店有服务员指挥和看管，有的则没人管，丢车或碰擦问题时有发生。就餐者停放在酒店门前的车辆如出了问题，酒店是否应该赔偿呢？
二、 消费者调查结果
问题选项 应该赔偿 不该赔偿 弃权 合计
发出问卷数 收回有效问卷数
调查结果 26 1 2 30 29
比率（%） 89.66 3.45 6.9 100
三、 国内外有关立法例
（一） 国外有关立法例
1、 德国
《德国民法典》第701条第1款规定：以供外人住宿为营业的旅店主应赔偿外人在该业务的经营中携入的物品因丢失、毁损或者损坏而造成的损害。
2、 法国
《法国民法典》第1952条规定：旅馆或饭店经营人，对其在旅馆或饭店留住的旅客带入旅馆或饭店机构内的衣服、行李与其它物品，负受寄托人之责任。此种物品的寄托视为紧迫寄托。
第1953条第1款规定：如此种物品被盗或者有损失，无论系有旅馆或饭店的佣人或职员所为还是由出入旅馆或饭店的其他人所为，旅馆或饭店经营人均应承担责任。
3、 意大利
《意大利民法典》第1783条规定：旅店主对旅客带进旅店的物的任何毁损、破坏或被盗都要承担责任。
4、 俄罗斯
《俄罗斯民法典》第925条规定：旅店作为保管人且无需与居住于该店的人（房客）有特别的约定，应对房客存放于旅店的物之灭失、短缺或者毁损承担责任，但金钱、其它货币、有价证券和其它贵重物品除外。
（二） 国内有关立法例
1、 北京
2001年7月1日起施行的《北京市机动车公共停车场管理办法》第13条规定，公共停车场经营者应当保障停车安全，杜绝事故隐患，防止车辆丢失、损坏。
2、 重庆
2002年12月1日起施行《重庆市主城区城市公共停车场管理办法》第21条规定，城市公共停车场经营者违反本办法规定，造成停放车辆或人员人身、财产损失的，应当依法承担民事赔偿责任。
3、 广州
2003年6月15日起施行的《广州市停车场管理办法》第24条规定，营业性停车场因为保管不善造成停放车辆丢失或者损毁的，或者因为交通标志、标线不清晰、不完整造成交通事故的，应当依法承担相应的责任。
车辆停放者不遵守停车场管理制度和工作人员指挥调度，造成停车场设施、设备损毁或者交通事故的，应当依法承担相应的责任。
4、 沈阳
2006年4月1日起施行《沈阳市停车场管理办法》第19条规定，在停车场停放的车辆损坏、丢失的,应当依法予以赔偿，当事人可以就赔偿数额协商解决或者向该停车场经营管理单位申请调解，也可以依法向人民法院起诉。
5、 青岛
2000年3月3日发布施行的《青岛市停车场管理办法》第18条规定，停车场因管理不善造成车辆丢失或损坏的，停车场经营者应当依法承担民事赔偿责任。
四、 国内外有关判例
（一） 国外有关判例
美国田纳西州一家高级旅馆拥有一个现代化停车场。该停车场只有一个进口和一个出口，进口处由售票机控制着，出口处由一位停车场工作人员控制。艾伦先生将自己的轿车开进了停车场，停放好后便离开了。当艾伦先生返回取车时，发现轿车丢失。艾伦先生作为原告，要求旅馆赔偿。法院做出了有利于原告的判决。被告不服，向田纳西州最高法院提起上诉。田纳西州最高法院认为，当车主将汽车停放在一个现代的、室内、多层楼的停车场，并锁好自己的车时，委托占有的寄托关系便已产生。故田纳西州最高法院维持了下级法院的判决，旅馆应当赔偿原告的损失。
（二） 国内有关判例
上海紫江公司经理郭某于某日下午到汤臣酒店参加会议时，将一辆轿车停放在酒店工作人员指定的鑫联广场（有酒店专人值勤）。晚上，酒店在未通知郭某的情况下，将值勤人员撤回，郭某开完会后发现车辆不见了。经多方寻找未果。紫江公司遂将汤臣酒店起诉至法院，认为汤臣酒店与郭某之间具有车辆法定保管关系，酒店疏于管理导致车辆丢失，所以应当承担赔偿责任。浦东新区法院认为酒店的服务未达到消费者权益保护法第7条和第18条保障消费者接受服务时人身、财产安全的要求，因此判决酒店赔偿全部损失。
五、 法理分析
就餐者与酒店之间，因餐饮消费而构成买卖合同关系或消费服务关系，在酒店门前停车则构成停车合同关系或消费服务关系。没有餐饮消费行为，就不会发生在酒店门前停车的行为，因此餐饮消费与在酒店门前停车之间是主从关系。
（一）从合同法的角度来说，对于就餐者和酒店之间因停车而形成的合同性质的认定，双方当事人有不同的意见。就餐者认为，在酒店门前停车构成有偿保管合同（在酒店门前停车虽然一般不单独收费，但属于酒店为就餐者所提供服务的一部分，餐费中已包含，因此应认定为有偿），酒店应承担车辆毁损灭失的赔偿责任。酒店认为，在酒店门前停车构成场地租赁合同，对于车辆的毁损灭失，酒店不承担赔偿责任。
两种意见，哪一种更合理呢？
1、根据《合同法》第222条、228条规定，承租人对租赁物有法定保管义务，对出租人有法定通知义务。若将在酒店门前停车认定为构成场地租赁合同，则就餐者不能专心吃喝，不但要对自己的车辆，还要对租赁车位尽到妥善保管的义务，何其荒谬！
2、依照《 土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让转让条例》的规定，场地出租须经市级政府国土局批准，出租合同须经国土局登记，才能生效。若将在酒店门前停车认定为租赁关系，则没有合法有效的租赁合同来支持的，也没有、更不可能去履行合同得以 生效的法律手续。
3、原告认为“就餐者将车停放在酒店门前，没有将车钥匙、行驶证等交付给酒店，故酒店没有实际控制车辆，因而不负保管责任。”的观点是不成立的。因为酒店不是用钥匙开车，也不是要拿行驶证上路，而仅仅是保管静态的车辆。只要酒店提供了停车服务，行使了车辆可否停放的权利，也就实际控制了停放的车辆。
因此，应将在酒店门前停车认定为构成有偿保管合同，酒店应承担车辆毁损灭失的赔偿责任。