当前我国律师执业公正与律师独立的二维关系探索
作者：法学院 2004级2班 刘华
[摘要] 在我国的法律体制下，律师被定位为“社会工作者”，这一定位，赋予了律师这项工作的特殊性，并且律师基于其工作的特殊性，亦在社会中担当着一特殊的角色。律师履行本职工作的重心，实际上是“在何种限度范围内来实现维护当事人的合法权益”。概而言之，此即为律师执业的公正性问题。而当前，律师行业领域内凸现出来的种种问题，却成为了实现律师执业公正的桎梏，而使居于弱势地位的当事人的利益，受到了极大的侵害和削弱，甚至根本得不到维系。因此，如何解构和完善我国现今的律师执业体制，将具有这非常重要的现实意义。这不仅是基于一种人权精神的考虑，更是建构和谐有序法治环境的一种理性探索。本文将借助现今律师的相关执业信息，从多维度来解构现今我国律师的执业现状，并以此来考量和寻求一种使得律师执业尽善化的法律模式。
关键词：律师自治 执业公正 人权精神 法治环境
一、 引论。
律师，在我国属舶来之词。在我国漫长的封建社会历史长河中，也曾出现过类似于近现代意义律师的特殊行业，此即为“讼师”。这类人履行近现代意义律师的某些职能，如写诉状和从事其他文字抄写工作等，但他们在社会历史中，并没有得到法律认可和定性。相反，他们的行为还受到法律的严格约束和限制。因此，从这个层面来说，古代中国的“讼师”并不能等同于现今的“律师”。
近现代意义上，我国的律师制度主要溯源于鸦片战争后，主要借鉴国外的律师制度而设立，历经时代的变迁，现今我国的律师体制，主要建构于1996年5月15日八届人大常务会十九次会议通过的《中华人民共和国律师法》之下。这次会议将我国的律师体制确定为：司法行政机关宏观管理，律师协会具体微观管理的体制。
在这种体制之下，由于律师工作具有行业的特殊性，律师身份通常被定位于“社会工作者”，是“为社会提供法律服务的执业人员”，此种定位使得律师与司法行政机关在身份职能上具有了某种相似性。同时也在这两方面，极大程度地区别于司法行政机关。这种相似性体现为：二者同是“社会法律工作者”；而区别在于律师位界司法行政机关之下，接受司法行政机关的宏观管理。该体制赋予了司法行政机关宏观管理律师之职权，司法行政机关与律师属于同一行业领域内履行不同社会职能的机关和组织，内部工作的分工具有差异性，甚至在某些情况下还具有对立性，这一特性要求律师执业必须具备自体性和独立性。只有这样，其权利才不会受到来自司法行政机关的约束和限制，也才有具体的公正可言。
现行体制下，律师要接受司法机关的宏观管理，执业时，难免会受到来自司法行政机关的干扰，其执业的公正性难以保障，而该体制所确立的律师协会的具体微观管理在现实中反应则是律师协会的这种管理职能，仅仅表现为一种非实质性管理，局限于律师工作的保障、服务、培训和业务交流等层面。律师协会从其设立之宗旨和本质而言，应是管理律师的一个自治组织。既然达不到对律师的自治，何谈独立？没有独立，又何来自体性与公正性？这因此也导致了现今我国律师执业环境之混乱现象屡见不鲜，更有甚者转化为一些恶劣的社会现实问题，成为一个亟待解决的社会现实问题。
二、 当前我国律师执业环境之现状及律师的独立性问题。
笔者将借助从数十所律师事务所所采集的信息，来对当前律师的执业环境现状及律师执业独立性问题进行阐释和分析。现今，我国律师的现状及独立性问题主要体现在以下几个方面：
（一）、体制性原因是律师独立执业的一大障碍和阻却因素。
具体表现为以下几个方面：（1）从律师在具体工作中受公、检、法机关干扰程度方面来看，认为经常会有干扰的占9.375%，认为有时会有干扰的占62.5%，认为偶尔会有干扰的占28.125%；（2）在受政府部门干扰方面，46.875%的律师认为有时会受到政府部门干扰，有53.125%的律师认为偶尔会受到干扰；（3）在律师的独立性问题上，有50%的执业律师认为不能实现执业的独立性，而会遭到不同程度的干扰。
综合分析以上这一组数据，不难发现，现行体制的律师管理模式，实质上是阻却了律师公正与独立性的实现。究其原因，还是司法行政部门的管理权限过于集中，而同时履行律师管理职能的律师行业协会，却没有起到实质性的作用，行业自治和律师自治难以实现，律师无法从体制上进行独立。执业过程中，在受到来自司法行政机关的压力和干扰时，很难保障律师尽职地履行本职，从而削弱了律师保障人权和实现社会正义之能力。
纵观国外律师的管理体制，基本上都是以律师协会的行业管理为主，律师不实现自身的自治和独立，将很难做到实体的公正与正义。但同时，在现行律师管理体制中，体制本身并不是实现律师独立和自治的唯一阻却因素。在该体制之内又杂糅进了另一复杂的因素，即中国的法治习惯和法治环境。由于中国是传统上行政权力集中，行政权力异常发达的国家，人治环境的氛围较为浓厚，而私权自治则表现得较为薄弱，但这一因素是融合进了现行的律师管理体制中去的。因此，律师管理的体制性问题仍然是实现律师独立和自治的最大障碍问题。
（二）、律师队伍总体素质不高是实现律师公正执业的又一阻碍因素。
调查发现：首先，在律师执业队伍中，15.62%的律师只具备专科学历，虽有84.38%以上具备本科及本科以上学历，但在这一比例中，本科学历却占据了一个较大的比例；其次，从律师所学的专业来看，有21.87%的律师以前学的不是法律专业，另外教育类专业出身的律师就占到了9.38%的比例；再次，从律师的执业年限上来看，执业在5年以下的律师占65.625%，而执业3年以下的律师占34.375%，执业10年以上的只占6.25%；最后，从律师队伍的工作阅历来看，有71.875%的律师之前都曾从事过与法律无关的工作。另外，从科研方面来看，有75%的律师执业后都未发表过相关学术论文。
这组数据反映的是律师执业梯队的层次鲜明，且总体素质不高。究其原因分析，客观方面，在现行的律师管理体制下，律师的准入制度还是显得不够严密。虽说司法考试已为律师准入设置了一个较高的限制，但在我国现行的教育体制和教育环境下，至于结果先不去探究，且说参试资格，其中一条就规定：凡是具备本科及以上学历都可以报考，而在通过司法考试之后，只需在律师事务所实习满一年，就可以取得律师执业资格证。这样的准入制度，实际上带有很大的局限性，专业素养就是一个很大的问题。法律者当视法律为生命的一部分，恪守执业操守，贯通法律之精神，并需用其精神来指导自身的行为方式。如此，才能谈及维护法之尊严，亦才能终其律师之使命——保障人权和维护社会之公平正义。律师素养既是一个重要权衡之因素，也就必然影响着律师社会功能的发挥及社会正义之实现。
主观方面，律师之素养并不只体现为其所掌握的法律专业知识，律师因其工作具有的社会复杂性，而往往在实际办案中，表现出了一定的主体性，个体律师往往会因其各种不同的复杂的社会案件，而酌定运用自身的行为方式来主导这类案件。由于此主体性的发挥，往往会带有不同的个别性和特殊性，有时，甚或规避正常的法律操作程序，而谋求达成一种事实上理想的结果，由此，也会使得社会公正之程度得到不恰当的约束和限制。
（三）、律师的执业心态也是影响其公正执业的又一重要因素。
调查数据显示：首先，在对律师工作的满意程度调查上，有46.875%的律师对工作相对较为满意，有46.875%的律师是比较满意的，而6.25%的律师则认为不满意。其次，在律师从业考虑的因素上，有62.5%的人是基于兴趣爱好，而其余的则是基于收入及其他因素考虑。另一项数据则表明有10%左右的律师不愿意接受法律援助类案件。
职业心态是律师执业过程中的一个重要方面，通俗来讲，就是律师“抱一种什么样的心态去解决现实问题”，进而言之，律师是否秉承一个良好的执业心态去办理各类案件，实质上就是决定社会实体公正能否得以实现的问题。执业心态反映为律师的职业道德，法律虽在律师执业道德规范中规制了律师不得为的某些禁止性条款，但律师由于被定性为是“自由职业者”，此方面自体性较为明显，律师在具体的执业过程中，往往会采用规避的方式来避免法律的约束和限制。由于律师执业心态的主观性色彩较为浓厚，又是内部行为，当以这种内部行为通过外部的行为方式表现出来，并作用于某一具体客观事物时，必然会出现不同程度上的异化，而异化的结果，将直接导向了社会公正性实现的程度。由此，执业心态也成为了实现律师执业公正的一个阻却因素。
（四）律师的收入机制也是限制律师执业公正的一个方面。
律师的收入主要来源于两方面，一是年受理案件的数量。这一数据表明，律师年受理案件数量在20—30件的占46.875%，30—40件的占12.5%，40—50件的占15.625%，20件以下的占25%；二是来源于担任法律顾问等。调查显示，有59.375%的律师担任法律顾问，40.625%的律师没有担任。最终关于律师收入的调查结果显示，有21.875%的律师年收入不足3万，而收入在5万以上的也只占到40.625。
收入是制约律师执业的一个重要因素。实质上，收入是律师执业的物质基础和先决条件，收入的高低也直接刺激着律师办案的质量。现实情况反映，律师代理费的高低，直接影响着律师执业时对案件的投入程度和所把持的慎重程度。这实际上是一个很不合理的现状。对于本来就处于弱势地位，需等待法律救济的当事人来说，其合法权益就很难得到维护和保障，而律师在收费问题上的相对自由性和自主性也使得当事人的这种不利地位更趋于明显。现行的相关法规，（主要是《律师服务收费管理暂行办法》），也规制了律师的相关收费标准，但即便有这样一个标准，还是遭到了律师的规避。乱收费的现象亦是层出不穷。个案中表现为没有履行相关收费标准，或是直接避开律师事务所，私自接受当事人的委托，尤其是在考量“委托人的承受能力”这一标准时，更是没有得到更好地履行。而这一标准应该是倍具人性化的标准，而律师则应该给予更多的是考量，以体现为一种更为温和的人性关怀和一种表征社会进步之人文精神。
（五）、律师保障机制的缺位是导致律师执业不公正现象产生的又一主导因素。
调查显示，有59.375%的律师表明律师的合法权益得不到保障，而只有40.625%的律师认为他们的合法权益可以得到保障；另外，在接受调查的律师中，有34.375%的律师有改行从事其他行业的打算；再有，几乎所有接受调查的律师都承认现今的执业领域内，都存在着不同程度的混乱现象，而对于这种混乱现象，有75%的律师认为是不严重，而有21.875%的律师认为是严重的；还有，在本行业领域内，趋向于代理刑事案件的律师的比例，正有逐年下降的趋势。调查表明，倾向于代理刑事案件的律师只占34.375%，而更大比例则倾向于民商类案件。
综合分析以上数据信息，不难得出这样的结论：我国的律师保障机制从根本上来说是缺位的。律师代理往往具有一定的风险性，这种风险性，必然要有相应的担保机制作支撑，以抗击风险本身给律师执业带来的威胁性。倘若缺乏一个长效的风险保障机制，就谈不上律师的个体自治，在其权益受到相应约束和限制，又得不到相应保障机制对其进行维系的条件下，很难说律师的其他行为模式不会不受到相应的限制，包括作为个体社会成员的当事人之利益。另一个原因，律师的执业环境总体较差，最突出的表现为律师与当事人之间的利害关系上。近年来，律师遭受当事人伤害的案例是屡见不鲜。律师在执业环境中，来自司法行政机关以及其利害关系人之间的矛盾也使得律师的这种风险得不到合理的转嫁，这同时是对律师承担的特殊社会职能的弱化。
三、 实现律师独立与执业公正之必要性。
律师的使命是保障人权以及维护社会的公平、正义。这种公平、正义的实现，需要建构在此种使命充分而公正、及时履行的基础之上。此即为律师执业的核心价值和最终达成目标，亦是一切文明社会所应追求的价值目标。“迟来的正义即为非正义”，要求律师达到实体的公正与正义。概而言之，实现律师的执业独立与执业公正，于现今来说是完全必要的，这种必要性体现在以下几个方面：
第一、 它是实现保障人权与维护社会公平正义的一个重要砝码。
保障人权、维护社会的公平、正义，是律师履行其社会职能所应追求的至高理念与价值目标。细化于个案中，就必然要求律师具有正义之良知，有对社会负责之责任感，有为社会服务之意识，以一种超然于自体的精神，追求理性之正义，以维护当事人之合法利益，维系社会之公平正义。
律师实现这一核心理念价值和目标，从更高的层面来说，亦是追求文明社会之进步必不可缺的一项原则，而只有律师独立，才能达到律师的行业自治，而实现律师的行业自治，才能赋予律师履行本职之自由，进而在自由不受限的条件下无拘束地履行本职，推动社会正义之目标的实现，二者属层层递进之关系，具有某种内在的必然联系。
因而，只有实现律师的独立与公正执业，才能最终实现保障人权和维护社会的公平正义，而实现律师的公正执业，则是律师职业的灵魂和生命，亦是有效维护当事人合法权益之前提。
第二、 它是和谐法治环境的又一重要条件。
法治环境的和谐，建构在整个法治运行得以畅通的前提下，而实现律师执业的公正则是建构和谐法治环境的一个重要组成部分。建构和谐的法治环境是法治社会所要达成的最终目标。法治环境的和谐依赖于公正立法、公正司法、公正执法，立法、司法、执法机关各施其职，排除一切有碍良性法治秩序之因素。
律师，作为法律工作者，履行着为社会提供法律服务之职能，在现代意义的法治条件下，律师也必然形成了法治社会的一部分。良好的法治环境的建立，不仅依赖于立法、司法、执法之公正，还依赖于律师执业公正的实现。构筑三位一体的公正，是法治社会的基本要求。
我国法律把律师定位于“自由职业者”，是为社会提供服务的自由个体。律师为社会提供各种法律服务，其执业活动不具有公务性，与法官、检察官等分别作为国家司法、行政权力行使者完全不同。这样的前提条件下，律师的独立与自治必然地成为律师的一个内在属性，而现实的情况却是，律师的独立性根本无从体现，其工作往往受制于公、检、法等权力机关。在办案的过程中，也时常受到来自这些部门的干扰，那么，律师执业的公正性就很难在现实中得以体现。
前已论及律师公正是建构和谐法治社会的一部分或说是必不可少的条件，没有律师公正，和谐也将无从实现。因此，实现律师的独立性与自治自然具有了其必要性。
第三、 它是保障律师合法权益的必要条件。
律师作为个体社会成员，其合法权益理应得到法律之荫庇和保护。当其合法权益受损，或不能畅通行使其职能之自由时，理当具有公正而合理的救济途径和解决机制。而现实之中的律师，却不时要遭受不同程度的侵害和危险，同时也威胁着律师的正常工作和公正执业。
“律师执业难”已成为律师业界的心声，这里面不仅包含着律师执业之辛苦，同时也还包含着作为律师的巨大挑战性。律师工作的社会性，也同时决定了律师工作的复杂性。律师的执业环境较差，已是一个不争的现实，这其中，体制性的阻碍和来自当事人即委托人的威胁，也使得律师的利益难以得到有效的保障。
排除体制性的障碍，是保障合法权益的一个有效机制，即赋予律师自治之权利。独立性之于律师权益之保护之所以重要，原因就在于只有赋予律师在排除阻碍因素的前提下，达到意思自治，从而做到公正执业，亦才能从根本上解除律师所面临的各种有损于自身合法权益之情形。因此，律师的独立与自治之于律师公正执业非常必要。
第四，从长远角度看，它能提高律师队伍的素质，纯洁律师队伍，更好履行律师的社会职能。
独立性是律师执业应具有的内在属性，律师因其工作的社会性，也必然要求独立性。
石家庄市人民政府办公厅关于印发石家庄市鼠疫控制应急预案的通知
河北省石家庄市人民政府办公厅
石家庄市人民政府办公厅文件
石政办发〔2007〕105号
石家庄市人民政府办公厅关于印发石家庄市鼠疫控制应急预案的通知
各县（市）、区人民政府，市政府有关部门：
《石家庄市鼠疫控制应急预案》已经市政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
二○○七年十二月十七日
石家庄市鼠疫控制应急预案
1 总则
1．1 编制目的有效预防和快速应对、及时控制鼠疫疫情的暴发和流行，指导和规范鼠疫疫情应急处理工作，最大限度地减轻鼠疫造成的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护社会稳定。
1．2 编制依据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《国内交通卫生检疫条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家鼠疫控制应急预案》、《河北省突发公共卫生事件应急管理办法》、《河北省突发公共事件总体应急预案》、《河北省鼠疫控制应急预案》、《石家庄市突发公共卫生事件应急预案》等法律法规和相关预案。
1．3 工作原则鼠疫疫情应急处理工作要坚持以人为本、预防为主；政府负责、部门配合；依法防控、科学应对；群防群控、防治结合；快速反应、分级负责、有效处置；社会参与、广泛宣传的原则。
1．4 适用范围本预案适用于本市鼠疫疫情应急准备和应急处置工作。
1．5 鼠疫疫情分级根据鼠疫发生地点、病型、例数、流行范围和趋势及对社会危害程度，将人间鼠疫疫情划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。
1．5．1 特别重大鼠疫疫情（Ⅰ级）有下列情形之一的为特别重大鼠疫疫情（Ⅰ级）：（1）肺鼠疫在我市发生，并有扩散趋势；（2）发生鼠疫菌强毒株丢失事件。
1．5．2 重大鼠疫疫情（Ⅱ级）有下列情形之一的为重大鼠疫疫情（Ⅱ级）：（1）在1个县（市）行政区域内，1个平均潜伏期内（6天，下同）发生5例以上肺鼠疫或败血症鼠疫病例；（2）相关联的肺鼠疫疫情波及2个以上县（市），并有进一步扩散趋势；（3）在1个县（市）行政区域内发生腺鼠疫流行，1个平均潜伏期内多点连续发生20例以上。
1．5．3 较大鼠疫疫情（Ⅲ级）有下列情形之一的为较大鼠疫疫情（Ⅲ级）：（1）在1个县（市）行政区域内，1个平均潜伏期内发生肺鼠疫或败血症鼠疫病例数1～4例；（2）在1个县（市）行政区域内发生腺鼠疫流行，1个平均潜伏期内连续发病10～19例，或流行范围波及2个以上县（市）。
1．5．4 一般鼠疫疫情（Ⅳ级）腺鼠疫在1个县（市）行政区域内发生，1个平均潜伏期内病例数1～9例。特别重大鼠疫疫情（Ⅰ级）由卫生部予以确认；重大鼠疫疫情（Ⅱ级）由省级以上卫生行政部门予以确认；较大鼠疫疫情（Ⅲ级）由市以上卫生行政部门予以确认；一般鼠疫疫情（Ⅳ级）由县级以上卫生行政部门予以确认。鼠疫病例按照中华人民共和国国家标准《鼠疫诊断标准GB15991-1995》进行诊断，首例病例由省级卫生行政部门组织确认。
2 应急组织体系及职责
2．1 应急指挥机构市卫生行政部门依照职责和本预案的规定，在市人民政府统一领导下，负责组织、协调全市鼠疫疫情应急处理工作，并根据特别重大、重大、较大鼠疫疫情应急处理工作的实际需要，向市政府提出成立市鼠疫应急指挥部的建议。县（市）、区卫生行政部门依照职责和本预案的规定，在本级人民政府统一领导下，负责组织、协调本行政区域内鼠疫疫情应急处理工作，并根据鼠疫疫情应急处理工作的实际需要，向本级人民政府提出成立鼠疫应急指挥部的建议。市和县（市）、区人民政府根据本级卫生行政部门的建议和实际工作需要，决定是否成立市和县级鼠疫应急指挥部。县（市）、区人民政府及有关部门和单位要按照属地管理的原则，切实做好本行政区域内鼠疫疫情应急处理工作。
2．1．1 市鼠疫应急指挥部的组成和职责市鼠疫应急指挥部总指挥由市人民政府分管卫生工作的领导同志担任，副总指挥由市卫生局局长担任。指挥部成员单位根据鼠疫疫情应急处理的需要确定，主要有市卫生局、市委宣传部、市政府新闻办、市政府外事办公室、市发展改革委员会、市教育局、市科技局、市公安局、市财政局、市民政局、北京铁路局石家庄铁路办事处、市交通局、市信息产业局、市农业局、市畜牧局、市商务局、市粮食局、市供销社、河北出入境检验检疫局、市环保局、河北机场管理集团有限公司、市工商局、市林业局、市食品药品监督管理局、市旅游局、市红十字会、石家庄警备区、武警石家庄市支队等。指挥部主要负责对较大鼠疫疫情应急处理工作的统一领导，统一指挥，并做出处理鼠疫疫情的重大决策。特大或重大鼠疫疫情发生时，市鼠疫应急指挥部在上级指挥部的领导下组织、协调开展工作。指挥部各成员单位职责如下：市卫生局：负责组织制订鼠疫防治技术方案，统一组织实施鼠疫应急医疗救治工作和各项预防控制措施，并进行检查、督导；开展疫区卫生处理，对疫情做出全面评估，根据鼠疫防控工作需要，依法提出隔离、封锁鼠疫疫区的建议，经省卫生行政部门授权发布鼠疫疫情信息，负责组织全社会开展爱国卫生运动。市发展改革委员会：紧急动用市医药储备，迅速向疫区提供预防、控制疫情和治疗患者以及消毒等方面的储备药品和器械；及时组织调运疫区人民生产、生活所必需的物资。市政府外事办公室：做好鼠疫应急处理的有关涉外事务，接待国际组织考察、争取国际援助等方面工作。市交通局、北京铁路局石家庄铁路办事处、河北机场管理集团有限公司：按《国内交通卫生检疫条例》及其实施办法，负责各自职责范围内的交通卫生检疫工作，优先运送疫情处理人员、药品器械和有关物资。河北出入境检验检疫局：涉及国境卫生检疫时，按《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则的规定办理。市畜牧局：负责做好疫区家畜的鼠疫动物病防疫和动物防疫监督工作。市商务局：负责疫区猪肉等重要生活必需品的应急供应工作。市粮食局：负责疫区米、面、食用油的应急供应工作。市供销社：负责疫区食盐的应急供应工作。市农业局：负责疫区蔬菜的应急供应工作。市林业局：负责疫区野生动物异常情况的监测，并在疫情发生时，协助做好疫情发生地的隔离工作。市公安局：协助做好鼠疫疫区封锁，加强疫区治安管理和安全保卫工作。市工商局：加强市场监管，严把市场主体准入关，依法查处集贸市场上非法收购、出售和加工旱獭等鼠疫宿主动物及其产品的经营者。指导集贸市场开办者和有关动物及其产品经营者搞好自律管理。市财政局：做好鼠疫控制应急资金的安排并及时拨付，加强资金管理监督。市民政局：对符合救助条件的鼠疫患者提供医疗、生活救助。市科技局：协助提供鼠疫疫区处理所需技术，支持相关科学技术研究。市教育局：对学生进行鼠疫防治知识宣传教育。市委宣传部、市政府新闻办公室：按照疫情控制的统一部署和有关要求，做好疫情处理的宣传报道。宣传鼠疫防治知识，提高公众防疫与保健意识。市信息产业局：组织和协调各基础电信运营企业予以积极配合，保障疫情控制期间疫区的通信畅通。市旅游局：组织旅游全行业认真做好鼠疫疫情的预防和应急处理工作。市红十字会：充分发挥志愿者作用，协助相关部门在企业、社区、乡村、学校等广泛开展鼠疫预防知识的宣传普及工作，提高公众的防护意识。其他有关部门根据本部门职责和鼠疫应急处理的需要，组织做好紧急物资的进口、市场监管、污染扩散的控制及市鼠疫应急指挥部交办的相关工作等。
2．1．2 县（市）、区鼠疫应急指挥部的组成和职责县（市）、区鼠疫应急指挥部由县级人民政府有关部门组成，县级人民政府主要或分管卫生工作的负责人担任总指挥，负责对本行政区域内鼠疫疫情应急处理的协调和指挥，做出本行政区域内鼠疫疫情处理的决策，决定拟采取的重大措施等事项。相应职责如下：（1）组织协调有关部门参与鼠疫应急处理工作。（2）根据鼠疫应急处理工作需要，调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备投入疫情防控工作。（3）划定控制区域：发生鼠疫疫情时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布疫区范围；经省人民政府核准，可以对本行政区域内疫区实施封锁。（4）人群聚集活动控制：鼠疫发生地人民政府可以在本行政区域内采取限制或者停工、停业、停课，停止集市、集会，以及其他人群聚集的活动。（5）流动人口管理：对流动人口采取预防管理措施，对鼠疫患者、疑似鼠疫患者采取就地隔离、就地观察、就地治疗等措施，对密切接触者视情况采取集中或履家医学观察。（6）交通卫生检疫：市人民政府组织铁路、交通、民航、质监等部门在交通站点和出入境口岸设置临时交通卫生检疫站，对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验和向当地卫生行政部门指定的医疗卫生机构移交。（7）信息发布：鼠疫事件发生后，当地人民政府有关部门要按照规定做好信息发布工作。信息发布要及时、准确、客观、全面。（8）开展群防群控：街道、乡（镇）以及居委会、村委会应协助卫生行政部门、医疗卫生机构和其他有关部门，做好疫情信息的收集、报告、人员转移或隔离及公共卫生措施的实施。
2．2 日常管理机构市卫生局卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）负责全市鼠疫疫情应急处理的日常管理工作。其主要职能是：依法组织协调有关鼠疫控制应急处理工作；负责鼠疫控制应急处理相关文件的起草工作；组织制定全市有关鼠疫控制应急处理的政策和措施；组建与完善鼠疫监测预警系统；组织鼠疫控制应急演练；组织有关鼠疫控制应急知识和处理技术的培训，指导各县（市）、区实施鼠疫控制应急预案。县（市）、区卫生行政部门及军队、武警系统突发公共卫生事件日常管理机构，负责本行政区域或本系统内鼠疫疫情日常管理协调工作。
2．3 应急处理专家咨询组市卫生局成立市鼠疫应急处理专家咨询组（即：市突发公共卫生事件专家咨询委员会传染病防控组）。其主要职责：根据监测、报告等综合信息进行分析、评估和预测，提出预警、分级、启动预案、终止响应等意见；对鼠疫控制应急准备、重要措施提出建议；起草、制定、修改鼠疫控制应急预案和技术方案；对鼠疫控制应急处理进行技术指导等。县（市）、区卫生行政部门可根据本行政区域内鼠疫应急处理工作需要，组建鼠疫应急处理专家咨询组。
2．4 应急处理专业机构、救治和卫生监督机构及其任务
2．4．1 应急处理专业机构：市、县两级疾病预防控制机构是鼠疫应急处理的专业机构。具体任务：（1）负责鼠疫疫情的监测，做好疫情信息收集、报告与分析工作，为预警提供依据。（2）制订流行病学调查计划和疫情控制的技术方案；开展对鼠疫病人、疑似病人、病原携带者及其密切接触者的追踪调查；对人群发病情况、分布特点进行调查与分析；查明传染源和传播途径，提出并实施有针对性的预防控制措施；及时向同级卫生行政部门和上级疾病预防控制机构报告情况。（3）对鼠疫样本进行实验室检测、复核、确定并上报实验室诊断结果。（4）市疾病预防控制机构负责本市疾病预防控制机构专业技术人员的应急培训和鼠疫疫情处理的技术指导及专业支持。
2．4．2 应急处理救治机构：各级医疗机构是鼠疫应急处理的救治机构，市卫生行政部门可根据当地情况，确定重点救治机构。具体任务：（1）开展病人接诊、隔离、治疗和转运工作；对疑似病人及时排除或确诊；对密切接触者实施医学观察和预防性治疗等。（2）及时报告疫情，协助疾病预防控制机构人员完成标本的采集、流行病学调查工作。（3）做好医院内的感染控制工作，实施消毒隔离和个人防护，防止出现院内交叉感染；严格处理医疗垃圾和污水，避免环境污染。（4）负责或协助完成鼠疫患者死亡后尸体的解剖、消毒、焚烧等处理工作。
2．4．3 应急处理卫生监督机构：市、县两级卫生监督机构在卫生行政部门的领导下，依法对本辖区疾病预防控制、医疗机构的预检分诊、消毒、疫情报告及预防控制等工作进行卫生监督和执法稽查。
3 监测与预警
3．1 建立市、县两级鼠疫监测体系。市疾病预防控制机构负责制定《全市鼠疫监测方案》，并指导县级疾病预防控制机构实施。
3．2 市卫生行政部门按照全国的统一规定和要求，结合本市实际情况，组织开展鼠疫的主动监测，并加强鼠疫监测工作的管理和监督，保证监测质量。
3．3 市、县两级卫生行政部门要对鼠疫监测工作给予必要的经费支持。
3．4 市、县两级卫生行政部门应根据报告的鼠疫疫情危害性和紧急程度，及时发布、调整和解除预警信息。预警信息包括鼠疫型别、预警级别、起始时间、警示事项、应采取的措施和发布机关等。
3．4．1 预警信息的发布单位：Ⅰ级为卫生部，Ⅱ级为省卫生厅，Ⅲ级为市卫生局，Ⅳ级为县（市）、区卫生局。
3．4．2 按本预案鼠疫疫情分级，预警级别对应如下：Ⅰ级预警（红色）：特别重大鼠疫疫情、重大鼠疫疫情；Ⅱ级预警（橙色）：较大鼠疫疫情；Ⅲ级预警（黄色）：一般鼠疫疫情；Ⅳ级预警（蓝色）：符合下列情况之一，提出预警：①出现动物鼠疫暴发流行，且波及到县级以上城市；②动物鼠疫发生在交通便利、人口稠密地区，对人群构成严重威胁；③监测中鼠疫间接血凝检出阳性动物血清，但未达到动物鼠疫流行判断标准；④鼠疫染疫和可能染疫的宿主动物（旱獭等）非法运至本行政辖区；⑤毗邻县（市）、区发现动物间或人间鼠疫疫情。
4 信息管理与报告
4．1 信息管理
4．1．1 市、县两级卫生行政部门负责辖区内鼠疫防治管理信息工作的组织实施、管理和平台建设，构建覆盖全市疾病预防控制机构的信息管理系统，承担鼠疫疫情相关信息收集、处理、分析、报告等工作。
4．1．2 市、县两级疾病预防控制机构承担责任范围内鼠疫疫情监测、信息报告与管理，负责收集、分析核实辖区内疫情信息和其他相关信息资料。
4．2 信息报告
4．2．1 执行职务的各级各类医疗卫生人员是人间鼠疫疫情的责任报告人；各级疾病预防控制机构为网络直报的责任报告单位。
4．2．2 医疗机构发现疑似鼠疫病例，应立即向所在地的疾病预防控制机构报告；疾病预防控制机构在判定人间鼠疫或疑似人间鼠疫疫情后，按规定时限在2小时内进行网络直报。
4．2．3 市、县两级疾病预防控制机构是动物鼠疫疫情的责任报告单位。在判定发生动物鼠疫疫情后，责任报告单位在2小时内进行网络直报。
4．2．4 在开展鼠疫疫情监测期间，鼠疫监测数据由县级疾病预防控制机构随时报告，或按规定报告阶段性鼠疫监测数据，并视监测情况随时进行网络直报，报告间隔最长不得超过4个监测周期（28天）。发现异常情况时，相关数据及时进行网络直报。
5 鼠疫疫情的分级反应
发生人间或动物间鼠疫疫情时，疫情发生地的县（市）、区和市人民政府及其有关部门按照分级响应的原则，做出相应级别应急反应。同时，根据鼠疫疫情发展趋势和防控工作的需要，及时调整反应级别，以有效控制鼠疫疫情和减少危害，维护正常的生产、生活秩序。
5．1 特别重大、重大鼠疫疫情（Ⅰ级、Ⅱ级）的应急反应发生特别重大鼠疫疫情、重大鼠疫疫情后，市人民政府启动应急指挥部，在国家、省鼠疫应急指挥部的统一领导和指挥下，组织协调疫情发生县（市）、区人民政府开展鼠疫疫情的应急处理工作。
5．2 较大鼠疫疫情（Ⅲ级）应急反应
5．2．1 较大鼠疫疫情应急处理工作由市人民政府组织领导。根据市卫生行政部门的建议和疫情处理的需要，成立鼠疫应急指挥部，掌握和分析疫情态势，确定应急处理工作任务并组织实施，及时将疫情变化和工作进展情况报告省人民政府并抄送省人民政府有关部门。
5．2．2 市卫生行政部门迅速了解疫情发生的时间、地点、传染源、发病情况，确定疫情严重程度，分析疫情发展趋势和提出应急工作建议，及时向市人民政府报告，同时报省卫生行政部门。
5．2．3 必要时，市卫生行政部门负责邀请省卫生行政部门协调、指导疫情控制工作和派遣专家协助、指导开展防治工作。
5．2．4 疫情处理过程中，市卫生行政部门根据县级卫生行政部门的请求，给予必要的技术和物资支持。
5．3 一般鼠疫疫情（Ⅳ级）的应急反应
5．3．1 一般鼠疫疫情应急处理工作由县（市）、区人民政府组织领导。根据县（市）、区卫生行政部门的建议和疫情处理的需要，县（市）、区人民政府成立鼠疫应急指挥部，组织有关部门密切配合，采取紧急处理措施，救治鼠疫患者，控制传染源，切断传播途径，做好疫区内生产、生活安排，保证疫情控制工作顺利进行。
5．3．2 县（市）、区卫生行政部门和医疗卫生机构，要及时了解疫情态势，确定疫情严重程度，提出控制措施建议，及时向县级人民政府报告并通报当地驻军领导机关，同时上报市卫生行政部门。
5．3．3 市卫生行政部门负责协调和指导疫区控制工作，协助分析疫情趋势，提出应急处理工作的建议。市人民政府根据疫情和县（市）、区人民政府请求，确定对疫区进行紧急支援的任务和时限。
5．4 Ⅳ级预警（即动物间鼠疫疫情发生或可能发生）后应采取的控制措施
5．4．1 县（市）、区卫生行政部门建立疫区处理组织。县（市）、区卫生行政部门要迅速了解情况，掌握疫情态势，确定疫情严重程度，提出控制措施建议，立即向同级人民政府报告并通报当地驻军领导机关。同时迅速逐级上报市卫生行政部门。
5．4．2 市卫生行政部门协调和指导疫区控制工作，分析疫情趋势，提出应急处理工作的建议。市人民政府根据疫情和县（市）、区人民政府请求，对疫区做出应急反应。
5．5 毗邻县（市）、区的应急反应发生鼠疫疫情的县（市）、区卫生行政部门要及时向毗邻县（市）、区卫生行政部门通报疫情和已采取的措施。与发生鼠疫疫情相毗邻的县（市）、区，应根据疫情特点、发生区域和发展趋势，主动分析本县（市）、区受波及的可能性和程度，重点做好以下工作：密切保持与鼠疫发生县（市）、区的联系，及时获取相关信息；组织做好本行政区域应急处理所需的人员与物资准备；加强鼠疫监测和报告工作；开展鼠疫防治知识宣传和健康教育，提高公众自我保护意识和能力；根据市人民政府及其有关部门的决定，开展联防联控。
6 应急反应等级的确认、终止及评估
6．1 应急反应等级的确认鼠疫疫情应急反应等级依照鼠疫疫情分级对应确认。鼠疫应急处理专家咨询组根据疾病控制、卫生监督、医疗机构等提供的信息，按照鼠疫发生、发展规律和特点，及时分析其对公众健康的危害程度，可能的发展趋势，提出应急反应等级的建议并提交同级卫生行政部门作出反应。
6．2 鼠疫应急反应的终止鼠疫疫区控制工作按中华人民共和国国家标准《人间鼠疫疫区处理标准及原则GB15978-1995》的要求全部完成相应应急处置工作，经验收大、小隔离圈内已达到灭鼠灭蚤标准及环境卫生标准，连续9天内无继发病例，疫区疫情控制临时指挥部可提交解除疫区封锁申请。特别重大鼠疫疫情（Ⅰ级）由卫生部组织有关专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报国务院或国家鼠疫应急指挥部批准后执行。重大鼠疫疫情（Ⅱ级）由省卫生行政部门组织有关专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报省人民政府或省鼠疫应急指挥部批准后执行，并向卫生部报告。较大鼠疫疫情（Ⅲ级）由市卫生行政部门组织有关专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报市人民政府或市鼠疫应急指挥部批准后执行，并向省卫生行政部门报告。一般鼠疫疫情（Ⅳ级）由县级卫生行政部门组织有关专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报县级人民政府或县级鼠疫应急指挥部批准后执行，并向市卫生行政部门报告。
6．3 鼠疫疫情处理工作评估
6．3．1 评估人员组织对特别重大鼠疫疫情（Ⅰ级）、重大鼠疫疫情（Ⅱ级）、较大鼠疫疫情（Ⅲ级）、一般鼠疫疫情（Ⅳ级）处理情况的评估，分别由卫生部和省、市、县级卫生行政部门组织相关人员组成评估小组，开展评估工作。
6．3．2 评估内容主要包括：疫区自然地理概况，发生疫情的原因，传染源、传播途径和流行因素，疫情发生、发展和控制过程，患者构成，治疗效果，染疫动物、蚤种类的分布，染疫动物密度和蚤指数，所采取措施的效果评价、应急处理过程中存在的问题和取得的经验及改进建议。评估报告报本级人民政府和上一级卫生行政部门。
7 保障措施
7．1 技术保障
7．1．1 完善市、县两级鼠疫监测体系，制订市、县两级鼠疫监测技术和能力考核标准。按照因地制宜、固定与流动监测相结合、以流动监测为主的原则，合理设置监测点，扩大监测覆盖范围。各级医疗机构应开展鼠疫防治知识培训工作，对鼠疫病例（含疑似病例）实行“首诊医生责任制”。
7．1．2 加强鼠疫应急能力建设，提高鼠疫的应急反应能力。按照国家统一的“鼠疫应急装备标准”，规范鼠疫应急队伍、装备和应急物资储备。按照各级疾病预防控制机构“鼠疫实验室建筑规范”和“鼠疫实验室装备规范”，改善疾病预防控制机构的基础设施和实验室设备条件。加强鼠疫防治专业队伍建设，提高流行病学调查、现场处置和实验室检测检验能力，通过培训和应急演练提高应急队伍的反应水平和能力。
7．1．3 改进鼠疫监测实验室检验技术和方法。实行核酸序列检测、抗原快速检测、酶联免疫吸附实验等检验技术，改善鼠疫监测常规检验检测方法，提高检验水平。
7．2 物资、经费保障
7．2．1 物资储备：市、县两级人民政府要根据实际情况，建立动态的鼠疫应急物资储备机制，健全鼠疫应急物资储备库。发生鼠疫疫情时，应根据应急处理工作需要调用储备物资。卫生应急储备物资使用后要及时补充，短时效和过期物品要及时更换。
7．2．2 经费保障：市、县两级人民政府应保障鼠疫防治基础设施项目建设经费，按规定落实鼠疫防治和疫情应急处理经费，确保鼠疫防治和应急处理工作的顺利开展。
8 预案的制订
8．1 本预案由市卫生行政部门负责拟定，报市人民政府批准、发布。市卫生行政部门根据鼠疫疫情形势变化和实施中发现的问题及时向市人民政府提出修订和补充意见。
8．2 县（市）、区人民政府参照本预案，结合当地实际情况，组织制订本辖区鼠疫控制应急预案。
9 预案解释部门
本预案由石家庄市卫生局负责解释。10预案实施时间本预案自印发之日起实施。
