甘肃省人民代表大会常务委员会议事规则
甘肃省人大常委会
甘肃省人民代表大会常务委员会议事规则
甘肃省人大常委会
（1988年9月20日甘肃省第七届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）
目 录
第一章 会议的召开
第二章 议题、议案的提出和审议
第三章 询问与质询
第四章 发言和表决
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及甘肃省人民代表大会常务委员会的工作实际，制定本规则。
第一章 会议的召开
第一条 常务委员会审议议案、决定问题，实行民主集中制的原则。在常务委员会会议上的发言和表决，受法律保护。
第二条 常务委员会会议每两个月至少举行一次；根据实际需要，主任会议可以决定临时召集常务委员会会议。
常务委员会会议一般应在省会所在地兰州举行。
常务委员会会议由主任召集并主持。主任可以委托副主任主持会议。
第三条 常务委员会会议必须有常务委员会全体组成人员的过半数出席，才能举行。每次会议召开前七天，办公厅应将常委会组织人员能否参加会议的人数报告主任会议。
第四条 主任会议依照地方组织法的规定拟订常务委员会会议议程草案，提请常务委员会全体会议决定。
已经通过的常务委员会会议议程，一般不作变动，如需变动时，仍应经过全体会议决定；会议日程的变动，可由主任会议决定。
第五条 常务委员会举行会议，一般应当在会议举行十日以前，将开会日期，建议会议审议的主要事项，通知常务委员会组成人员、列席会议的有关单位；对会议审议的有关议案草案至迟也应在会议举行十日以前发给常务委员会组成人员。
因特殊需要，有二分之一以上的常委会组成人员参加，可以召集临时的常务委员会会议，会后应将会议的文件发给没有出席会议的组成人员。
第六条 常务委员会举行会议的时候，常务委员会组成人员除因病或者其他特殊原因请假的以外，都应当出席会议。
对因病因事请假没有出席会议的常务委员会组成人员，会后应发给会议文件。
第七条 常务委员会举行会议的时候，省人民政府组成人员和省高级人民法院院长、省人民检察院检察长列席会议。因故不能列席会议的，也可由副职列席。
常务委员会副秘书长、各工作部门的负责人列席会议。
各自治州、省辖市的人民代表大会常务委员会和常务委员会各地区联络处主任或副主任列席会议。
地区所辖的各市、县、自治县人民代表大会常务委员会负责人轮流列席会议。
常务委员会举行会议的时候，可以邀请在我省的部分全国人民代表大会代表和部分省人民代表大会代表列席会议。
常务委员会举行会议时，还可以允许部分公民旁听会议。
第八条 常务委员会举行会议的时候，分别召开全体会议、分组会议和联组会议。
第九条 常务委员会分组或联组会议对议案或者有关的工作报告进行审议的时候，应当通知有关部门派人到会，听取意见，回答询问。
第二章 议题、议案的提出和审议
第十条 常务委员会会议议题，一般应按照省人大常委会年度工作要点有计划地提出。
省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院、常委会各工作委员会至迟应在每次常委会议举行十日之前，主动提出下次常务委员会会议的议题，由主任会议确定，提交常委会审议。
第十一条 常务委员会会议的议题，重点应放在监督法律、行政法规和地方性法规的贯彻实施和需要审议通过或批准的法规及所要作出的决议、决定方面。
第十二条 要列入常务委员会会议议程的法规案，由提案部门在一个月前向常务委员会书面上报法规草案及说明和有关资料。
第十三条 主任会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。
常务委员会各工作委员会、办公厅，受主任会议委托，也可以拟订议案草案，经主任会议讨论决定向常务委员会会议提出议案，并作说明。
省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会有关的工作委员会、办公厅研究提出意见，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。
常务委员会组成人员五人以上联名，可以提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会审议。
第十四条 对列入常务委员会会议议程的议案，提出议案的机关、常务委员会有关工作委员会、办公厅，应当提供与该议案有关的资料。
人事任免案的提出的审议按省人大常委会人事任免暂行办法办理。
第十五条 常务委员会全体会议听取提案机关关于议案的说明。
常务委员会全体会议听取议案说明后，分组或联组会议进行审议，并由有关的工作委员会、办公厅进行研究，报告主任会议决定，是否交付常务委员会全体会议进行表决。
第十六条 列入会议议程的法规草案，常务委员会听取说明，初步审议后，主任会议根据审议情况，决定是否交付常务委员会会议进行表决。
第十七条 提议案的机关负责人、提案人，可以在常务委员会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。
第十八条 向常务委员会提出的议案，在交付表决前，提案人或者提案的机关要求撤回的，经主任会议同意，对该议案的审议即行终止。
第十九条 对提请常务委员会审议的议案，如果还有重大问题需要进一步研究，经主任会议讨论决定，本次会议可以暂不付表决，交有关工作委员会、办公厅进一步研究，提出报告，也可以组织专门的调查委员会或小组进行调查、论证，向常务委员会提出报告。
第二十条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院按照地方组织法的有关规定，在两个月或者半年内应主动向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的综合的、或者单项的工作报告。向常务委员会提出的工作报告，主任会议根据实际情况决定是否列入常务委员会会议议程。
第三章 询问与质询
第二十一条 在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员和列席会议的全国人大代表和省人民代表，可以对会议审议的议案和工作汇报提出询问。有关负责人应当到会回答询问。
询问的问题，应属省人民政府及其所属部门、省高级人民法院、省人民检察院以及辖属的地区中级人民法院、地区人民检察分院职责范围的较大问题，也可以是“一府两院”向常务委员会报告中不清楚的问题。
第二十二条 在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会书面提出对省人民政府及其有关的所属部门、省高级人民法院、省人民检察院以及辖属的地区中级人民法院、地区检察分院的质询案。
质询案的内容，应属“一府两院”及其有关部门职责范围内的重大的、严重违宪违法的、不执行省人大及其常委会决议的以及常委会组成人员认为需要质询的其他重大问题。
第二十三条 质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容以及质询的理由。
第二十四条 质询案由主任会议研究后，提请常务委员会会议审议。
第二十五条 质询案由主任会议决定，交由受质询机关的负责人在常务委员会会议上口头答复或者书面答复。
质询案以书面答复的，应当由被质询机关负责人签署。
常务委员会组成人员如果对被质询机关的答复不满意时，可以要求被质询机关补充答复。
第二十六条 主任会议认为必要的时候，可以组织对质询案问题的调查委员会或小组，对调查的情况向主任会议作出报告。
第四章 发言和表决
第二十七条 常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，要紧紧围绕议题，抓住重点，简明扼要地表述自己的意见。发言一般不超过十分钟；在联组会议上，第一次发言一般不超过十五分钟，第二次对同一问题补充发言一般不超过十分钟；小组会上的一次发言，一般
不超过三十分钟。
第二十八条 表决议案由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
表决结果由会议主持人当场宣布。
第二十九条 常务委员会通过议案等事项时，对表决的决议、决定、法规案，如有原则的、较重大的，较多处的修改，要作出修改说明，然后全文宣读后进行表决。
表决可以采用无记名投票方式或举手表决的方式，也可以采用其他方式进行表决。
第三十条 本规则自公布之日起施行。
1988年9月20日
摘要: 行政行为理论是我国行政法学的核心理论之一，也是行政法学中最值得研究而其研究难度最大的课题。使行政行为概念明晰化，不仅是构筑行政法学科学体系枢纽部分的需要，而且是适应我国依法行政和司法审查实践的迫切需要。目前，我国行政法学中行政行为已成为一个极具争议的动态性概念，对于行政行为概念出现了两种比较对立的观点，一种意见秉承大陆法系行政法学主流派的严格主义态度，认为采取外延较狭窄的狭义说；另一种观点意见认为要对行政行为采取宽泛主义的解释，要把各类行政活动纳入行政行为体系中。在对目前十种代表性观点的介绍以及对它们内在关联脉络梳理之后，发现行政行为在学术研究中循着“剥笋式”的外延不断缩小的顺序，而在实践中需要的却是“盖楼式”不断扩大外延的行政行为，因此，提出了在不完全摈弃传统行政行为概念和理论的前提下，应采用比较宽泛的行政行为概念，使之具有更多的包容性、前瞻性和适应性，更适合当今中国依法行政、建设法治政府的需要。
关键词: 行政行为 公共行政 司法审查 概念重构
行政行为作为行政法上一个重要概念，有着悠久的历史，但又被称为行政法学中“充满混乱、矛盾和争议的领域”。1笔者早在多年前就指出：“从更广阔的视野来看，行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。” 2由于行政管理行为本身是多种多样而又变化多端的，因此，行政行为概念的提出，首先是依法行政管理和实现行政目的的需要；同时，现代行政法的主要功能在于控制行政权、防止行政权的滥用，因此，行政行为概念的另一个作用在于帮助梳理和规范行政权，包括对行政行为的手段、对象、分类等进行科学的抽象，以此服务于行政救济特别是行政诉讼的需要。“‘行政行为’一词已非单纯的学术概念，而系‘法律用语’，如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义。”3行政行为这一概念研究尽管有难度，但仍非常有必要进行深入、全面的研究。长期以来，行政法学界对“行政行为”这一概念的界定可谓众口不一、莫衷一是。这一点不仅反映在学界长期的争论中，也反映在行政诉讼法制定以及后来对之反复进行的司法解释当中。应松年教授曾经说过：“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”4 在一定意义上可以说，对于行政行为这一概念的研究深度，就体现出整个行政法学的成熟程度和科学水平。
一、行政行为概念的历史渊源、学说简介及学术归纳
从世界范围来看，行政行为概念主要因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命后，学者便开始用Acte Administratif一词说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。自1810年起，该词便普遍被法国学者所接受，并视其与法院判决有同等地位。1826年起Otto Mayer将行政行为概念Verwaltungsakt引入德国，并界定其为行政机关于个别事件中，规律何者为法，而对人民所为具有公权力之宣示。由于这一界定并不清晰，致使以后德国学者对于行政行为概念的理解并不一致。日本学者随后从德国引进行政行为概念，嗣后，中国学者，特别是后来的台湾地区学者承袭德国和日本学说，在行政法学中也引进了行政行为概念，并成为其行政法学的基本范畴。可是，概念历史的悠久并未使其定义明晰起来，在长期的演变历程中，行政法学界产生了对行政行为的诸多定义。
在国外，各国关于行政行为通说的概念存在很大差别。因篇幅，对各国概念便不一一列举。在国内，有关学说对此也是众说纷纭。总的来说，行政行为的定义主要有四种有代表性的解释：最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。然而，就算是这四说的具体内容，在不同的学术著作中，也有着不同的表述。5在较早出版的张尚?教授所著《走出低谷的中国行政法学》中，四说被认为是 ：
1、最广义说。最广义说论者认为，行政行为是一切与国家行政管理有关的行为，包括行政机关行使职权的行为、在行政诉讼中的行为，以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为；
2、广义说。广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为，包括行政机关的各种法律行为和非法律行为，民事法律行为和行政法律行为；
3、狭义说。狭义的行政行为，是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为；
4、最狭义说。最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理活动中对具体的人和事采取具体措施的行为，相当于具体行政行为。
其后，许多行政法著作和论文都引述了“四说”，兹以章剑生教授所著《现代行政法基本理论》一书为例，其引述并概括的“四说”则被界定为：
1、最广义说。“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称。”
2、广义说。“行政行为是国家行政机关或者法律、法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。”
3、狭义说。“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”
4、最狭义说。“行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。” 6
为了更全面地了解和研究我国学者对于行政行为概念的理解，我们对行政行为概念进行了认真的梳理，根据目前所见到的各种资料，发现事实上在行政行为具体概念的界定上，我国学界自广义至狭义为顺序至少存在着十种代表性理论。大致内容如下：
1、最广义说：行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，包括国家行政机关及其公务人员的行为，以及行政相对人的行为。说得再明白一些，就是一切与行政有关的行为都是行政行为。这一说的“行政行为”概念相对应民事行为等概念而存在。
2、主体说：行政行为是指行政机关的一切行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和未运用行政权所作的私法行为。这一说某种程度上就等于最广义说减去非行政主体的行为，但又加上了行政主体所做的那些非行政管理活动的私法行为。
3、合法行为说：行政行为在本质上应是行政主体所作的合法行为。只有合法的行为才能发生预期的行政法效果。这一说其实就等于主体说减去行政主体的违法行为。
4、行政权说：行政行为是指行使行政权的行为，其实也即行政机关进行行政管理活动的总称。7 这一说其实就等于主体说减去行政主体私法行为。
5、公法行为说：行政行为是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。这一说其实就等于行政权说减去行政事实行为。
6、外部行为说：行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。与通说相比，该说强调了行政行为的外部性，将“内部行政行为”排除出去。这一说其实就等于公法行为说减去内部行政行为。
7、行政服务说：行政法理论基础中的服务论在我国很早就出现了，但将服务论具体应用到行政行为的概念界定中，在国内学者中比较典型的是由莫于川教授所提出的：“行政主体履行行政职责、运用行政职权而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为。行政行为既包括行政主体实施行政管理的活动，也包括行政主体提供行政服务的行为。” 8此说的特色就在于将行政服务纳入行政行为范畴中，在此笔者姑且将之称之为“行政服务说”。
8、行政立法行为除外说：行政行为包括除行政立法行为以外的全部有行政法意义的行为，即包括具体行政行为和除行政立法行为外的抽象行政行为。这一说其实就等于公法行为说减去行政立法行为。例如，姜明安教授曾主张此说。9
9、具体行为说：行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。 10该说认为行政行为抽象行为，持该说的多数学者还认为内部行政行为及行政合同也不属于行政行为。这一说其实就等于行政立法行为除外说减去抽象行政行为。
