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　　行政诉讼中的司法建议，作为行政诉讼的另一大重要法律文书，确保建议质量才是保证其蓬勃生命力的源泉所在。但在司法实践中，因各地法院行政诉讼司法建议工作开展不平衡，部分法院对司法建议工作仍处于探索尝试阶段，导致司法建议质效“瓶颈”问题日益凸显，使这张法院形象的“新名片”没有发挥出应有的作用。

　　虽然从目前的司法建议统计结果来看，发送司法建议书的数量日益攀升，但是通过大量翻阅可以看出文书的质量不高，往往不具备“四性”原则之要求。首先，不具备必要性。一些法院盲目追求高数量司法建议的表面“政绩”，为建议而建议，对在案件审理和执行中没有任何问题的涉诉行政机关也发送一份甚至滥发多份如法炮制的司法建议书，建议内容却是无关痛痒，大有凑数敷衍之嫌。其次，不具备针对性。面对个案，有些办案法官无法准确敏锐地发现和提炼客观真实的问题，往往偏离焦点对一些无关紧要的问题发布司法建议；面对类案，不注重以点带面、举一反三，对某类案件反映的普遍性问题不能准确的加以总结、归纳和延伸，形成类案司法建议书；面对综合问题，不进行深挖考究、不开展实证调研，对一定时期经济社会发展中出现普遍性、倾向性、全局性问题不能予以综合和前瞻分析，形成综合司法建议书。再次，不具备规范性。有些法官提出的司法建议言辞犀利、语句生硬，有些甚至无所顾忌，通篇对行政机关工作进行斥责和贬损，行文极不严谨，让相关行政机关难以接受。有些司法建议书的制作也不规范，没有按照《意见》规定统一的格式制作。从文书的起草到回馈评查的一系列活动存在文书字体混乱不一、负责监督主体不明、发布程序杂乱无章、缺少沟通回馈电联等问题。更有甚者，部分法院直接以口头形式对行政机关或个人作出司法建议，极不正式与规范。最后，不具备实效性。文书内容过于书面化和程式化，大篇幅的列举、评析具体问题，而忽视提出对问题的改进建议和具体措施；或者对存在问题分析空洞、说理浅显、依据不明，缺乏理论思考的深度和实践探究的广度，无法提供切实可行的整改建议，落实方案也不具可实施和可操作性，无法确保司法建议“有的放矢”、“落地有声”。

　　理念更新缺位、考核机制落后、制作能力有限是造成人民法院无法形成一份高质量的行政诉讼司法建议书的主要原因，因此提升司法建议质量必须从改善上述不利情况着手。

　　1、塑新理念是前提。实践中司法建议工作在各地的开展状况差别巨大，首要原因就在于人民法院和法官对于司法建议工作没有重塑思想观念、更新司法理念，没有充分认识到司法建议工作的重要性。因此，成就一份“含金量”高的司法建议书，首要前提便是让人民法院和法官树立正确的司法理念，内容具体为：一是认识到司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式。既是职责，那就是职务上应尽的责任，就是应该做的、必须做的事，就是法院与法官的使命。二是认识到司法建议是人民法院坚持能动司法，依法延伸审判职能的重要途径。要认识到重视运用建议权，对行政机关涉诉案件和日常工作存在问题和疏漏及时予以告知并提出有效解决措施，即可以优化了行政机关日常工作，从源头上减少了官民矛盾和纠纷，又可以缓解了人民法院和法官自身诉讼负累，还有利于社会的和谐稳定，是一项惠国惠民、利他利己的良性举措。三是认识到司法建议是人民法院深入推进三项重点工作，提升司法能力和司法公信力的重要手段。司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的重要切入点和有效方法，对于维护社会和谐稳定、推动社会建设有着重要作用，因此法院和法官要高度重视和运用司法建议这一先进司法服务手段来积极参与社会管理。

　　2、机制配套是保障。完善的工作机制是司法建议工作有序、高效发展的有力保障，为此要加强工作管理，完善工作机制，确保司法建议工作的规范性和严肃性。[1]首先，确立司法建议工作日常管理机构。严格按照《意见》要求，明确司法建议工作日常管理机构和人员，建立司法建议工作归口管理制度，以便加强统一管理并严格把关，确保司法建议质量。司法建议日常管理机构主要有三项职责：一是负责本院司法建议书的审核工作，对司法建议是的起草、审核、签发、发送、反馈、立卷归档等工作环节，按照《意见》之规定明确管理规范，加强落实；二是负责司法建议工作情况通报、总结报告，定期情况通报和年度总结报告，以努力提高司法建议工作水平；三是负责司法建议培训、经验交流等工作，以增强法官司法建议工作能力，提升司法建议书制作水平，确保每一份司法建议书都是高标准、高质量的“精品”建议书。其次，建立科学的司法建议考核奖惩机制。为有效提升司法建议工作的水平和能力，法院应将司法建议工作的实施情况，尤其是将司法建议书的制作质量高低作为一项考核制度，引入法官的年度目标管理考核，作为考察法官能力与评优晋升的项目。摒弃只求数量，不管质量的错误认识，确保制作出高质量的司法建议书。落实司法建议评查评选制度，对于优秀的司法建议予以示范表彰，以激励法官间互相学习、取长补短；通过检查讲评来发现先进、分析差距、总结好的经验和做法，[2]及时推广交流。

　　3、能力提高是关键。司法建议总体工作水平的提升离不开法官司法建议文书制作能力的提高，只有多措并举切实提高法官司法建议文书写作能力，才能制作出质量上乘的司法建议书。首先，司法建议日常管理机构应加强司法建议工作专项培训，增强法官司法建议工作能力，提升司法建议书制作水平。组织司法建议经验交流活动，推荐优秀司法建议书，推广工作经验和方法，努力提高司法建议工作水平。其次，建立司法建议信息库，为优秀司法建议书的资源高效共享提供最丰富的知识信息资源和最有效的知识传播与数字化学习平台。所有法官可以从海量的司法建议信息库中，建立自己的个人数字库，搜索定制自己需要的内容，方便日常工作和学习，为提高司法建议制作质量和水平提供决策参考。即时更新的信息库提供了一个动态的观察窗口，为司法建议之间的比较与评价提供客观、公正的数据参考，通过类比学习，有助于整体法官队伍司法建议文书制作的发展与进步。最后，法官自身要苦练“内功”，不断强化文字表达能力，充分掌握写作规律、方法和技巧，不断提高司法建议书的制作水平。制发司法建议书要把握好其内容的准度，确保挖掘问题准、论理分析准、建议方式准、改进对策准、行文用语准、制作格式准、流程管理准，务必贯彻落实好《意见》对提出司法建议要坚持必要性、针对性、规范性、实效性原则要求。

　　【注释】

　　[1] 山东省高级人民法院研究室：《关于山东法院司法建议工作的调研报告》，载《山东审判》2012年第2期，第27页。

　　[2] 沈志先：《“审判职能”的延伸与提升》，载《法律适用》2011年第11期，第116页。

　　（作者单位：江西省万安县人民法院）
《物权法》不应当忽视农村私有房产的抵押权问题

北京优仕联律师事务所 王政律师


近几年来，我国农村部分地区已经出现将私有住房用于抵押的情形，司法中也出现过几起相关案例。然而目前司法界和法律学术界的主流观点仍认为：因农村宅基地属于集体所有；按照一般土地和房屋不可分的房地产理论，建筑在农村宅基地之上的私有住房亦不能用于抵押。我国《担保法》第37条第二款也规定，农村宅基地归集体所有，其土地使用权不能用于抵押。但是我国《担保法》也从未对农村私有住房不能用于抵押作出过明确规定。
笔者认为：随着我国房地产业及农村经济的发展，不动产物权方面已经出现了建筑物的区分所有权的法律概念，建筑在农村集体土地上的企业厂房等建筑物也开始有条件允许抵押，传统的房地不可分的理论实在不能适应目前经济形式和法律体系完善的需要。对于农村私有房产，即将出台的《物权法》应当作出明确规定，允许产权明晰的农村私有房产可进行抵押，并且应尽快建立一套完善的农村私有住房抵押登记制度。其主要原因有以下几方面：

第一、农村私有住房和农村宅基地所有权、农村宅基地使用权是完全不同的法律概念。农村私有住房是我国公民（主要是农民）合法的私有财产，公民对其拥有占有、使用、收益和处分的权利；我国《宪法》等相关法律保障公民对其私有房屋的所有权，允许其合法进行买卖、转让和继承等。农村宅基地所有权是我国农村土地集体所有制的一种表现形式，因为目前我国法律禁止任何形式的土地所有权私有，只能表现为国有或集体所有的公有形式。农村宅基地使用权（又称“房基地权”）是指农村居民（农业户口）依法对批划给自己的土地上享有的建造房子、宅院等建筑物并对该地域进行使用和收益的权利。目前我国法律允许的不动产抵押主要是土地使用权和房产。即然允许国有土地使用权可以进行抵押，那么为什么集体土地使用权就不能抵押呢？即然允许乡（镇）、村企业的集体土地使用权可以与地上厂房建筑物一并抵押，那么为什么不允许属于私人所有的农村宅基地使用权和建筑其上的私人住房不能一并抵押呢？如此差别待遇和限制，显然不符合法律对各类财产权平等予以保护的逻辑吗？

第二、农村私有住房具有充当抵押物的一般特征。其一、其具有交换价值，易于变现，用于抵押后债务人可因该项财产获得信用但仍可实现物的使用价值；其二、其属于不动产，债权人取得担保物权后无须负保管义务，省却许多烦劳，在经济上极为合理；其三，能够充分发挥农民对自主物的财富效应，因目前在我国农村，尤其是东部沿海地区，许多农户拥有造价几十万甚至上百万元的私人住房，如此巨额的私人财产如果不能发挥其应有的抵押担保作用，对整个社会经济生活来说，无疑是财富的一种巨大浪费，不符合经济效益的原则。

第三、农村私有住房进行抵押不会损害农民集体的利益。农村宅基地使用权的无偿取得是基于目前我国农民的特殊身份而产生的，可以理解为我国农民作为一个阶级或阶层而享有的一种特殊权益。目前我国农村居民还不能像城市居民（非农业户口）一样享有住房、就业和社会生活等各方面的福利政策和法律保障。既然社会进步是“从身份到契约”的过程，我们就不能仅以农村宅基地暂时无偿取得为由而禁止将在该宅基地上建起的私人住房用于抵押；既然目前已允许城市居民可以将私人住房用于信贷抵押，就不应把同属公民私人合法财产的农村私有住房排除在外，否则，定会给人以“差等公民待遇”之嫌。在农村宅基地批划日趋紧张的今天，在抵押权实现时，没有宅基地的集体成员完全可以优先享有购买抵押房屋的权利，使宅基地使用权仍留在集体成员中；在金融信贷机构占有抵押房屋后，也可通过租赁的方式将其租给集体成员使用；在农村私有住房抵押权普遍实现时，不同集体成员可相互购买对方集体成员的私人住房从而实现相互使用对方宅基地利益的平衡。凡此种种，怎幺能说将农村私有住房用于抵押就损害集体的利益呢？

第四、将农村私人住房进行抵押，对金融机构来说，信贷资金的风险非常易于控制。我国农村每户仅有一处宅基地，将自己仅有的私人住房用于抵押取得贷款后，抵押人会非常清楚不能偿还借款所面临的法律后果，从而迫使其充分发挥一切潜能，更加珍惜和合理使用来之不易的借款。而且在我国这样一个亲情和友情都较为浓郁的国度，即使偶有抵押人不能依约还款的情况，亲朋好友也会积极帮着想办法，一般不会眼睁睁看着自己的亲人或朋友居无定所。目前我国部分城市出现和发展的个人信贷、买房按揭贷款等其信贷风险之低也恰恰证明了这一点。此外，毕竟农民通过此种方式所取得的私人借款数量有限，而且放款的金融机构完全可以通过完善管理机制，加大对这种借款的用途和使用情况的监管力度，从而将其信贷风险控制在最小的限度内。

第五、鼓励和发展将农村私有住房用于抵押对搞活农村经济培育社会主义市场具有深远重大的意义。我国目前至少有百分之七十左右的人口住在农村，这些人口是我国发展市场经济不可或缺的参与主体。中国要真正摆脱贫穷和落后，就必须充分调动广大农民群众的积极性，缩小城乡差别，让更多的农民走上富裕之路。随着农村剩余劳动力不断增加，广大农民兄弟姐妹也正在积极寻找致富的门路，可是又缺乏必要的资金。如果不允许他们将自己的私有住房用于抵押来取得发展经济所必须的资金，让他们眼睁睁看着失去一个又一个的致富机会，整个发展农村经济的一系列规划岂不是画饼充饥？笔者在现实生活中就接触过不少将私有住房用于抵押取得贷款后发展个体经济从而致富的农民兄弟。他们的举措不仅繁荣了地方经济，而且解决了大量农村（甚至城镇）人口的就业问题，促使社会更加繁荣和稳定；而并没有出现像某些人所担心的那样，大量农民居无定所，引起社会秩序的混乱。

总之，我国即将出台的《物权法》不应当忽视农村私有房产的抵押权问题。立法者和执法者对这种发生在新时期对我国市场经济尤其是农村经济发展具有深远影响的事情不应当视而不见，而应当予以高度重视，并及早为其进一步推动实施提供法律上的认可和保障。因为法律毕竟属于上层建筑的意识形态领域，它是由社会总的经济条件或经济基础所所决定的。正如马克思所讲：“无论是政治的立法或市民的立法都只是表明和记载经济关系的要求而已”。