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建国后我国房地产法的发展简况

殷 武
（西北政法学院 陕西西安 710063）


【摘要】建国后我国房地产法的立法经历了建国初期层次低、程序混乱、缺乏民主性、科学性的房地产立法，其后因文革极左思潮的冲击，房地产立法陷于停顿状态，随着十一届三中全会召开、改革开放顺利进行使我国房地产立法才迈上了一个新台阶的过程。


【关键词】房地产 立法 历史沿革

房地产法是调整房地产所有权人之间、房地产所有权人与非所有权人（包括房地产使用人、修建人、管理人等）之间在房地产开发经营、房地产交易（包括房地产转让、房地产抵押和房地产租赁）、房地产权属、房地产管理等过程中发生的各种关系的法律规范的总称。房地产法有广义与狭义之分。广义的房地产法是指对房地产关系进行调整的所有的法律、法规、条例等的总称。它包括宪法、民法、经济法中有关调整房地产的条款以及土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法等普通法的规定以及房地产行政法规、部门规章等。狭义的房地产法是指国家立法机关即全国人民代表大会制定的对城市房地产关系作统一调整的基本法律即《中华人民共和国城市房地产管理法》。
本文拟从广义的角度对建国后我国房地产法的立法状况进行列举。按照历史发展的顺序，大体可以分为以下三个阶段：

一、 第一阶段：1949年－1978年的房地产法的立法状况
1、1949年10月1日新中国成立后至1956年国民经济恢复时期
建国初根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，国家对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸及国民党政府的房地产分别采取了接管、没收、征收、征用的政策，中央人民政府1949年颁布了《公房公产统一管理的决定》；1950年的《中华人民共和国土地改革法》、《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》、《城市郊区土地改革条例》、《关于填发土地房产所有证的指导》、《内务部土地政策司对目前城市房产问题的意见》；1951年政务院公布的《城市房地产税暂行条例》、《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》；1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》和1955年《农业合作化示范章程》等。

2、上世纪五十年代后半期到文化大革命前
1956年《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，通过付给房主租金对私房改造，通过对私营企业所占用的土地由国家赎买收归国有的形式，使城市土地成为以公有制为主体，从而从根本上确立了城市房地产的社会主义公有制。1961年对私房改造的政策性文件《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》、1963年《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》；1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》及1965年《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》等。这些意见、报告、通知等无疑对私房的社会主义改造起了政策性的指导作用。
3、1966年——1976年 十年文化大革命时期
文革期间，由于极左思潮的影响，整个国家的法制建设遭到极大破坏，城市房地产管理也处于极度混乱之中，许多城市私房被非法接管、没收、公房被强占、破坏。在相当长的一段时间理，房地产立法陷于停顿状态，不仅没有建立新的房地产管理制度，原有的管理制度也遭到很大的破坏，严重阻碍了我国房地产市场的形成与发展。文化大革命中由于极“左”思想的影响及政策的混乱，造成了许多房产纠纷， 特别是非法挤占没收私人房产情况严重。

这一阶段的房地产法的立法特点主要有：
1、这时期房地产立法主要是以部门规章、党的政策的形式出现。
2、确立了城市土地为国家所有，农村土地归集体所有的原则，彻底消灭了土地
私有制。土地供给由行政划拨；土地的经济价值不被承认。城市住房实行非商品化。
3、立法数量过少；立法程序混乱，缺乏民主性；立法层次较低，缺乏科学性，规范性。

二、第二阶段：1979——1994年的立法
这一阶段又可分为复兴时期（1979年——1988年）与大发展时期（1988年——1994年）。
1、复兴时期（1979年——1988年）。党的十一届三中全会以后，经历了几十载沉寂的房地产业开始了复苏，房地产“热”起来了。为使房地产业在生产、流通和消费等各个环节有法可依，国家加强了对房地产领域的法制建设，主要表现在： 1982年国务院颁布《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》；1983年城市私有房屋管理条例》、《建筑税征收暂行办法》、《城镇个人建造住宅管理办法》；1984年《城市规划条例》、《关于外国人私有房屋管理的若干规定》；1985年《村镇建设管理暂行规定》；1986年《中华人民共和国土地管理法》、《房产税暂行条例》、《城市维护建设税暂行条例》；1987年《关于加强城市建设综合开发公司资质管理工作的通知》。
为了解决“文革”期间挤占、没收私人房屋问题，落实房产的政策主要有：1980年中办发（1980）75号文件《中央办公厅转发北京市委关于处理机关部队挤占私房，进一步落实私房政策的通知》；1982年《关于转发〈进一步抓好落实私房政策工作的意见〉的通知》； 1984年《关于加快落实华侨私房政策的意见》； 1985年《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》， 1986年《关于进一步落 实〈中央落实政策小组扩大会议纪要〉的补充意见》；1987年《关于落实华侨私房政策的 补充意见》，１987年《关于进一步处理好城镇私房遗留问题的通知》。正式处理国家代管房产是1983年开始的，1983年《关于对国民党军政人员出走弃留的代管房产处理意见的通知》，1984年《关于加快落实华侨私房政策的意见》；1987年《关于落实华侨私房政策的补充意见》；1991年《关于处理去台人员房产问题的通知》。
2、大发展时期（1988——1994年）
1988年全国人大通过宪法修正案，土地的使用权可以以照法律规定转让，土地有偿、有期限使用制度得以建立，同年全国人大通过修改《中华人民共和国土地管理法》；1989年《中华人民共和国城市规划法》、《城市危险房屋管理规定》、《城市毗邻房屋管理规定》；1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用出和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《城市房屋拆迁单位管理规定》；1991年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂让暂行条例》、《城市房屋修缮管理规定》；1992年《商品住宅价格管暂行办法》、《关于处理原去台人员房产问题的实施细则》、《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》、《工程建设国家标准管理办法》；1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》；1994年７月《城市新建住宅小区管理办法》。这一时期的房地产立法在数量和质量上是前一时期无法比拟的。

这一阶段房地产法立法的特点
1、随着经济体制的改革，房地产的发展受到主管机关的高度重视，制定了大量的房地产法规、条例、政策，尤其是1986年《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、对与土地所有权、使用权、建设用地、农村建设用地等房地产关系做出了重要规定。
2、房地产立法地位提高了。过去我们对于房地产管理习惯于用政策和行政命令的手段，现在这一手段已被法律、法规所取代。已颁布的法律、法规在调整人们房地产产权、房地产开发、建设经营等市场活动中所产生的各种法律关系方面已起了重要的调节作用。
3、房地产法调整的对象和范围不断扩大。房地产法调整对象从开始时的房地产产权、私房买卖、租赁扩展到现在，不仅包括原有的调整范围，而且还包括了房地产开发、建设、房地产交易、抵押以及房地产使用、消费等新的领域。
4、房地产立法数量剧增，司法解释大量存在，司法部出台了100多个有关房地产方面的司法解释，部门规章健全。

三、第三阶段：自1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》的颁布至今房地产法的立法
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》的起草与颁布
1988年，建设部在调查研究的基础上，开始了着手《中华人民共和国城市房地产法》（简称《房地产法》）的起草工作，1992年起草领导机构和起草小组成立。1993年２月在北京召开了《房地产法》专家论证会；４月在全国建设工作会议上，起草小组还听取了与会代表的意见；５月召开有全国人大、国务院法制局代表参加的第二次专家论证会，并征求国务院有关部、委的意见；７月建设部分别向国务院法制局、全国人大财经委汇报了制定《房地产法》的进展情况，并根据汇报后提出的要求对《房地产法》又进行了修改；８月经建设部常务会议审议形成《房地产法》送审稿。1994年７月５日经第八届全国人大会常委会第八次会议审议通过，并定名为《中华人民共和国城市房地产管理法》，自1995年１月１日起实施。
《中华人民共和国城市房地产管理法》结构严谨，体系完备，由七章七十二条组成，包括总则、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理、法律责任等。该法的颁布实施，填补了我国房地产法制建设的空白，标志着我国房地产业发展已迈入了法制管理的新时期。
2、1994年后，我国房地产方面的法律法规日臻完善，建立健全了各种房地产方面的规章制度。
主要法律法规有：1994年《城市新建住宅小区管理办法》、《住宅工程初装饰竣工验收办法》、《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法实施细则》、《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法》、《工程建设项目报建管理办法》；1995年通过的《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市房屋租赁管理办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《建筑装饰装修管理规定》、《工程建设监理规定》、建设部、公安部第49令《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》、经国家计委、建设部批准颁布《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》、《中华人民共和国注册建筑师条例实施细则》、《村镇建筑工匠从业资格管理办法》、《房地产广告发布暂行规定》；1996年《建筑幕墙工程施工企业资质等级标准》、《城市房地产中介服务管理规定》；1997年建设部关于印发《提高住宅设计质量和加强住宅设计管理的若干意见》的通知、《家庭居室装饰装修管理试行办法》、《中华人民共和国建筑法》；1998年《城市房地产开发经营管理条例》、《建设项目环境保护管理条例、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；2000年《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《房地产开发企业资质管理规定》、《房产测绘管理办法》、《住房置业担保管理试行办法》；2001年《城市房屋拆迁管理条例》、《商品房销售管理办法》、《建设部关于修改〈城市商品房预售管理办法〉的决定》；2002年国务院公布《关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》、《住宅室内装饰装修管理办法》、《商品住宅装修一次到位实施细则》。其后我国又颁布了大量的行政法规、规章，鉴于篇幅有限，不一一列举。
这一阶段我国房地产法的立法特点：
1、当前大量的房地产法律关系是通过国务院颁布的行政法规，国土资源部、建设部等部委制定的部门规章，以条例、办法、规定、细则等形式出现，立法层次较低。享有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规较多。
江西省人大常委会


江西省资源综合利用条例


颁布单位:江西省人民代表大会常务委员会

颁布日期:２００１１０１９

实施日期:２００１１２０１

江西省人民政府代表大会常务委员会公告第８６号

江西省资源综合利用条例

第一章 总则
第一条 为了合理利用资源，提高资源综合利用效益，保护生态环境，促进
经济和社会可持续发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事资源综合利用及相关活动的，应当遵守本条
例。
第三条 本条例所称资源综合利用是指：
（一）在矿产资源开采过程中对共生矿、伴生石矿进行综合开发和合理利用，
对尾矿的再次开发利用；
（二）对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压等进行回收
和合理利用；
（三）对城市垃圾、农林废弃物等资源进行综合利用；
（四）对社会生产和消费过程中产生的其他废旧物资进行回收和再生利用。
第四条 资源综合利用应当与节约资源、治理污染、保护环境、调整经济结
构、发展经济相结合，坚持经济效益、环境效益、社会效益相统一。
第五条 县级以上人民政府应当制定资源综合利用中长期规划和年度计划，
将资源综合利用纳入国民经济和社会发展计划。
各级人民政府应当加强资源综合利用的科技开发工作，重大的资源综合利用技
术研究与开发项目应当优先列入有关科技计划。
第六条 县级以上人民政府经济贸易主管部门是同级人民政府的资源综合利
用行政主管部门，负责本辖区的资源综合利用监督管理主作。
第七条 县级以上人民政府及其资源综合利用行政主管部门，对在资源综合
利用管理、科学技术研究与推广应用、宣传教育等工作中做出显著成绩的单位和个
人，应当给予表彰、奖励。
第二章开发与利用
第八条 排放废物单位和利用废物单位应当积极开发和采用资源综合利用新
技术、新工艺、新设备，提高资源综合利用水平。
第九条 工业基本建设和技术改造项目应当优先选择资源综合利用率高、废
物排放量少的技术、工艺和设备。
第十条 企业应当采用先进技术、设备回收和利用生产中产生的放散煤气、
中低温烟气、尾气以及锅炉的余热、余压等。
企业应当采取措施充分利用废水资源，实行循环用水和一水多用，提高水的重
复利用率。
企业应当采取措施，加强对废液的处理和回收利用。
第十一条 在矿产资源勘查和开采中，具有开采利用价值的共生和伴生矿产
应当统一规划，综合勘查和评价，综合开发和利用，提高采矿回采率、选矿回收率，
防止矿产资源浪费。
对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产以及含有
有用组分的尾矿，应当采取有效的保护措施，防止造成资源浪费和污染。
第十二条 排放废物单位对其排放的废物应当积极进行综合利用，不进行综
合利用的，应当支持其他单位利用。
排放废物单位对其排放的未经加工的工业固体废物，不得向利用废物单位收取
费用；对经过加工的工业固体废物，排放废物单位可以根据成本和质量，按照利用
废物单位利益大于排放废物单位利益原则，向利用废物单位收取加工费。
第十三条 鼓励生产和使用以固体废物为原料的新型建材产品，限制并逐步
停止生产和使用实心粘土砖。在距粉煤灰、煤矸石堆存处２０公里范围内，禁止新
建、扩建实心粘土砖厂；本条例实施前已经建成的，必须限期进行改造，掺用粉煤
灰、煤矸石等固体废物。
第十四条 建筑设计单位在进行工程设计时，应当优先选用资源综合利用建
材产品；建设、施工单位应当按照设计文件和有关规定使用资源综合利用建材产品
。
在距粉煤灰、煤矸石堆存处规定运距范围内的筑路、筑港、筑坝、回填工程，
必须根据技术要求掺用一定比例的粉煤灰或者煤矸石。
本条例第二款所指运距范围，由省资源综合利用行政主管部门会同有关行政主
管部门规定。
第十五条 报废汽车等机动车辆回收拆解企业必须先取得省资源综合利用行
政主管部门颁发的的认定证书，再依法办理其他相关手续，方可从事回收拆解业务
。
经营回收和加工生产性废旧金属的企业，必须到所在地资源综合利用行政主管
部门申请取得省统一印制的审核证明后，再依法办理其他相关手续，方可从事指定
范围内的生产性废旧金属的回收和加工业务。
第三章 鼓励与扶持
第十六条 县级以上人民政府资源综合利用行政主管部门应当会同有关部门，
根据国家规定制定鼓励、扶持资源综合利用的具体办法。
第十七条 经认定的资源综合利用企业或者项目、产品，依法享受减免增值
税、所得税等优惠政策。
经认定的资源综合利用电厂（机组）．在并网、电量计划、电力价格、调峰等
方面按照国家规定享受优惠政策。
第十八条 在城市规划区范围内建设的资源综合利用项目，经资源综合利用
行政主管部门和建设行政主管部门审核，报同级人民政府批准，可免交城市市政公
用设施配套费。
第十九条 鼓励矿产资源开采企业利用不能进行再次利用的尾矿、煤肝石等
回填复垦塌陷区。
矿产资源开采企业复垦己征用的土地，按照国家规定的复垦标准．进行复垦后，
愿意经营管理的，可享有土地使用权，但原征地协议有规定的除外；在符合土地利
用总体规划的前提下，应得当地集体经济组织的同意和当地政府的批准，可以用复
垦后的土地置换建设用地，并依法办理用地手续。
第二十条 从废石、废渣和尾矿中回收矿产品的，可以依法减免矿产资源补
偿费。
第二十一条 经资源综合利用行政主管部门审核，交通行政主管部门批准，
在指定范围内运输粉煤灰、煤矸石或者炉渣的专用车辆，免交路桥通行费。
第二十二条 资源综合利用企业从优惠政策中获得的减免税（费）款，应当
专项用于企业资源综合利用。
第二十三条 鼓励境外和外省投资者来本省从事资源综合利用开发和投资。
来本省投资建设和开发资源综合利用项目的，可享受招商引资、科技开发、资源综
合利用等方面优惠政策。
第四章 管理与监督
第二十四条 资源综合利用实行认定制度。
需要享受资源综合利用优惠政策的企业，应当向所在地设区的市资源综合利用
行政主管部门提出认定申请，经初审后，报省资源综合利用行政主管部门组织有关
部门依法认定。
经省资源综合利用行政主管部门委托，设区的市资源综合利用行政主管部门可
以组织有关部门进行资源综合利用认定，并报省资源综合利用行政主管部门备案。
第二十五条 企业申请认定时，应当提交下列材料：
（一）书面申请报告；
（二）资源综合利用申报材料；
（三）计量和质量检验及环保合格证明；
（四）资源综合利用证明。
第二十六条 资源综合利用行政主管部门应当自收到申请之日起３０个工作
日内认定完毕；特殊情况下，可以适当延长，但延长时间不得超过１５个工作日。
经认定，符合条件的发给认定证书；不符合条件的，应当及时通知并说明理由。
第二十七条 实行资源综合利用工程与主体工程同时设计、同时施工、同时
投产的项目目录管理。
省资源综合利用行政主管部门应当根据国家规定，制定和公布实行资源综合利
用工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的项目目录。凡列入目录的项目，
其可行性研究报告和初步设计均应当有资源综合利用内容，无资源综合利用内容的
有关部门不予审批。
第二十八条 县级以上人民政府的计划、财政、国土资源、建设、交通、公
安、环保、税务、工商、农业、林业、水利、科技、统计、质量技术监督等部门，
应当根据各自的职责，与资源综合利用行政主管部门共同做好以下资源综合利用管
理工作：
（一）对矿产资源以及废渣、废水（液）、废气、余热、余压等综合利用的监
督管理；
（二）逐步实行城市垃圾分类回收和再生利用，组织对农林废弃物综合利用的
技术开发和推广应用，以及对其他废旧物资回收利用的监督管理；
（三）依法制定有利于推广使用资源综合利用建材产品的施工规范和技术标准；
（四）建立资源综合利用统计报表制度，并纳入国民经济和社会发展统计报表
体系；
（五）其他资源综合利用管理工作。
第二十九条 资源综合利用企业应当严格按照国家标准、行业标准或者地方
标准组织生产。没有国家标准、行业标准或者地方标准的，应当制定企业标准，并
报质量技术监督行政主管部门和资源综合利用行政主管部门备案。
第五章 法律责任．
第三十条 违反本条例第十二条、第十四条第二款规定，本企业不利用又阻
碍其他企业利用工业废物或者不掺用粉煤灰、煤矸石的，由资源综合利用行政主管
部门责令其限期改正：拒不改正的，处以1万元以上3万元以下的罚款，并对直接负
责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
第二十一条 违反本条例第十三条规定，新建、扩建粘土砖厂的，由资源综
合利用行政主管部门报请本级人民政府责令其停业、关闭：已经建成的粘土砖厂在
规定期限内不进行改造，不掺用粉煤灰、煤轩石的，由资源综合利用行政主管部门
责令其限期改正，拒不改正的，由资源综合利用行政主管部门报请本级人民政府责
令停产、停业整顿。
第三十二 条违反本条例第十五条规定，未取得报废汽车回收企业认定证书，
擅自从事报废汽车回收活动的；或者未取得资源综合利用行政主管部门的审核证明，
擅自从事生产性废旧金属的回收和加工业务的，依照有关法律、法规规定给予处罚。
第三十三条 采取弄虚作假等不正当手段，骗取资源综合利用认定证书和政
策优惠的，由资源综合利用行政主管部门收缴证书，取消资格，并处以1万元以上5
万元以下的罚款；由税务、财政等有关部门依法追缴其骗取的优惠税（费）款。
第三十四条 资源综合利用行政主管部门和其他有关部门的工作人员在资源
综合利用管理工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，不按本条例规定办理审批、
认定，或者不按本条例规定落实优惠政策等事顶的． 由其所在单位或者上级主管
机关给予行政处分。
第三十五条 违反本条例的规定．构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十六条 本条例自2001年12月1日起施行。