您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

　试论不作为型复议案件的结案处理方式

张宗平


根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称复议法）第17条、第25条、第28条、第29条的规定，结合《国务院法制办公室关于印发复议法律文书（试行）格式的通知》（国法函[2000]31号）的规定，行政复议案件的结案文书有三种：不予受理决定书、行政复议终止通知书、行政复议决定书；结案方式有九种：不予受理、复议终止、予以维持、限期履行、予以撤销、予以变更、确认违法、责令重作、责令赔偿 。由于行政作为 [复议法第六条（一）至（八）项 ]和行政不作为 [复议法第六条（九 ）至（十）项 ]两大类具体行政行为均在行政复议范围内，而复议法和国务院法制办公室均是以行政作为为“标准”对复议案件的结案方式作出规定的，针对行政不作为与行政作为的特殊之处，本人认为，在现行法定复议结案文书的种类中，宜增驳回申请结案方式，宜改不予受理决定书为不予受理通知书。
一、行政复议机关在受理审查阶段发现行政不作为欠缺构成要件的，宜作出不予受理通知书
行政复议机关在受理审查中，经常发现申请人申请复议的“行政不作为”大多欠缺构成要件——或职责欠缺，或期限未到。（行政不作为的构成要件问题，参见拙作《试论行政不作为的界定及其构成要件》，发表于WWW.Lib-law.com）在不符合受理条件的情况下，复议机关大多采取给申请人做工作，由申请人撤回复议申请的方式结案；在做工作不成的情况下则采取下达《不予受理决定书》方式结案。本人认为，行政复议案件的结案同行政诉讼的结案一样，均有从程序上结案和从实体上结案两种。在行政复议案件的正式结案文书已规定决定书和通知书的情况下，考虑到复议法第28条已间接规定从实体上结案的作出行政复议决定、国务院法制办公室规定的7种通知书大多属行政复议过程中的程序性文书，有必要在效仿行政诉讼案件结案文书的适用范围的基础上，在复议法中或国务院法制办公室正式文件中，明确规定：从程序上结案的采用通知书形式；从实体上结案的采用决定书形式。对行政不作为型复议案件，复议机关在受理审查阶段决定不予受理的，宜作出《不予受理通知书》，不宜作出《不予受理决定书》。国务院法制办公室规定的《不予受理决定书》宜修正为《不予受理通知书》。
二、行政复议机关正式受理后发现行政不作为不成立的，应作出驳回申请的复议决定书
行政复议机关决定受理复议案件时，往往只从程序上进行审查。这就有可能出现受理的行政不作为型复议案件，行政复议机关经实体审查，发现申请人申请复议的行政不作为不成立。对这种情况，行政复议机关在实践中一般采取给申请人做工作的方法，要求申请人自行撤回复议申请，申请人不撤回申请的，一般以作出《行政复议终止通知书》为结案方式。本人认为，这种做法值得商榷。其理由有：一是国务院法制办公室规定的《行政复议终止通知书》是依据复议法第25条的规定设置的。依据复议法第25条的规定，其适用条件仅限于“行政复议决定作出前，申请人要求撤回复议申请”之情形，并不包括行政不作为型复议案件受理后经审查不成立之情形的结案处理方式；二是行政不作为型复议案件受理后经复议审查不成立的，应从实体上作出处理，在不具备法定情形（如申请人撤回申请）的情况下，不得再从程序上予以结案处理；三是这种做法将导致这样一种结果，即行政不作为型复议案件受理后经复议审查不成立的，无论申请人是否撤回复议申请，都以《行政复议终止通知书》方式予以结案处理。对不同之情形作同样之处理的做法，既不科学，也不合乎法治理念。本人认为，在复议文书包括通知书和决定书、通知书一般适用于从程序上结案的情况下，行政不作为型复议案件在受理后经复议审查不成立的，应“参照”行政诉讼案件的相应结案方式进行处理，即作出驳回申请的《行政复议决定书》。这样做的难点在于，现行复议法中缺乏相应的规定。这一“难点”，属于复议法的立法漏洞。因为复议法第28条第1款第（二）项已对不作为型复议案件的结案处理作出规定（“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”），这一规定蕴含的适用前提是“行政不作为确实成立”，对实践中也可能遇到的“行政不作为不成立”之情形，该条未作规定。增设驳回申请的行政复议决定，属于复议法修改完善的方向。在复议法第28条第1款第（二）项的规定存在漏洞的情况下，复议机关在受理不作为型复议案件后，经复议审查行政不作为不成立的，从务实功利的角度，暂以《行政复议终止通知书》结案也不失为一种恰当的权宜之计。
三、行政复议机关对审查确认构成行政不作为的行政复议案件，应作出行政复议决定书
行政复议机关对审查确认构成行政不作为的行政复议案件，是作出以限期履行为内容的《行政复议决定书》，还是直接作出《责令履行通知书》？这一问题在实践中也存在异议。本人认为，这一问题在弄清《责令履行通知书》的设置依据的基础上可迎刃而解。国务院法制办公室规定的《责令履行通知书》，其设置依据应理解为仅限于复议法第32条第2款的规定，而不包括复议法第28条第1款第（二）项的规定。因为按后一法条的规定，“被申请人不履行法定职责的”，复议机关应当“作出行政复议决定”，“决定其在一定期限内履行”，国务院法制办公室不可能背离这一规定，另行要求行政复议机关作出“责令履行通知”。按前一法条的规定，被申请人不履行或拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或有关上级行政机关应当作出《责令履行通知书》，督促被申请人履行行政复议决定。从中可见，行政复议机关对审查确认构成行政不作为的行政复议案件，应作出以限期履行为内容的《行政复议决定书》，不应作出《责令履行通知书》。



　　作者单位：湖北省宜昌市夷陵区人民政府法制办公室
　　联系方式：0717－8209358


四川省遂宁市人民政府办公室


遂府办函〔2008〕227号

遂宁市人民政府办公室关于印发《遂宁市人民政府应急管理办公室职能职责》的通知

各区、县人民政府，市级各部门：
为加强应急管理，提高应急能力，市委、市政府决定成立“遂宁市人民政府应急管理办公室”。现将遂宁市人民政府应急管理办公室主要职能职责印发你们，请按此衔接联系工作。




二○○八年八月十九日





遂宁市人民政府应急管理办公室职能职责

一、应急值守，信息管理
履行应急值守，信息汇总职责，承办市政府应急管理工作方向的文、会、事；负责接收、核实、研判和办理向市政府报送的突发事件信息，并向省政府应急办报送有关突发事件信息；负责全市各类特别重大、重大突发事件预警信息披露和新闻发布。
二、综合协调，科学指导
履行综合协调职责，发挥运转枢纽作用；协调重大突发事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、应急保障和宣传培训工作；指导各级各部门开展应急管理工作，负责与区县政府、市级部门的联系沟通，与专家咨询机构的协调联系并提供相应服务，与驻遂解放军、武警部队在应急管理工作方面的联系，参与国际国内应急管理的合作交流。
三、健全体系，完善预案
指导全市突发公共事件应急体系、应急信息平台建设，督促、检查各级政府及部门应急机构和队伍建设；组织编制、修订《遂宁市突发事件总体应急预案》，审核专项应急预案；检查指导区、县政府、市级有关部门应急预案的编制、修订和实施。
四、应急处置，督促落实
负责处置全市特别重大、重大、较大突发事件及可能演化发展的突发事件；督促落实市政府有关决定事项和市政府领导批示、指示精神。
五、抗灾救灾，资金监管
负责贯彻执行抗灾救灾的方针、政策，指导全市抗灾救灾工作，处理抗灾救灾事宜。负责灾情的统计、汇总、审核，及时报送灾害损失，积极向上争取抗灾救灾资金、物资；对中、省、市安排的抗灾救灾资金、物资提出分配意见，并监督检查执行使用情况。
六、其他事项
完成领导交办的其他工作任务。