关于印发《自治区政府系统公文无纸化传输应用管理规定（暂行）》的通知
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅
新政办发〔2006〕115号
关于印发《自治区政府系统公文无纸化传输应用管理规定（暂行）》的通知
伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
为推进电子政务建设，提高行政效率，我区已于2006年7月1日开始在部分厅局和地州市开展了公文无纸化传输工作。为使公文无纸化传输管理和应用工作制度化、规范化、科学化，现将《自治区政府系统公文无纸化传输应用管理规定（暂行）》印发你们，请认真贯彻执行。
二○○六年八月一日
自治区政府系统公文无纸化传输应用管理规定（暂行）
第一章 总则
第一条 为加强自治区政府系统公文无纸化传输工作,使自治区人民政府公文无纸化传输系统（以下简称：政府公文传输系统）的应用和管理制度化、规范化、科学化，确保系统安全、高效运行，依据国务院办公厅印发的《电子公文传输管理办法》（国办函〔2003〕65号），制定本规定。
第二条 政府公文传输系统是指通过自治区人民政府办公厅统一配置的硬件设备和软件系统，通过网络进行公文的电子化生成、发送、接收处理的系统。
第三条 本规定适用于政府公文传输系统所有应用单位。各地可参照本规定制订、实施适用于本地公文无纸化传输的管理规定。
第四条 政府公文传输系统依托自治区电子政务专网，以自治区人民政府办公厅为枢纽，纵向联接各州、市人民政府、各地区行政公署，通过各州、市人民政府、地区行署延伸联接到所属各县市（区）人民政府；横向联接自治区领导机关办公厅、新疆生产建设兵团办公厅，自治区人民政府组成部门、直属单位、人民团体、大专院校，中央驻疆单位及自治区国有大型企业。
第五条 政府公文传输系统在电子政务专网未采取网络加密措施或应用终端安装加密保护设备前，仅限于非涉密公文传输。
第六条 本规定所称正式公文是指：发送方按文件规范标准发送、接收方能够按标准打印出带发送方红色标准文头、红色标准印章的公文。本规定正式施行后，接收方按规定接收并打印出的文件等同于发送方的正式文件。
第七条 政府公文传输系统由自治区人民政府办公厅统一规划、建设和管理。自治区人民政府办公自动化中心为技术管理部门，自治区人民政府办公厅秘书一处为应用管理部门。各应用单位的公文无纸化传输系统应用端由办公室（厅）负责管理，电子政务技术机构负责技术保障和应用支持。
第八条 自治区各州、市人民政府、地区行署，应按照自治区统一的规范，充分考虑与政府公文传输系统联接的标准和兼容性，规划建设覆盖所属部门和县（区）市政府的公文无纸化传输系统。各州、市人民政府、地区行署办公室（厅）为系统应用管理部门，电子政务技术管理机构为系统技术管理部门。
第二章 系统管理
第九条 政府公文传输系统使用只限于与自治区人民政府办公厅建立发文关系的单位。需新建发文关系的单位，须先向办公厅提出书面申请，经自治区人民政府办公厅秘书一处审核报经自治区人民政府办公厅批准后，由自治区人民政府办公自动化中心组织和指导，接入政府公文传输系统。
第十条 政府公文传输系统所需设备由自治区人民政府办公自动化中心根据国家相关法律法规组织统一购置、安装、维修、管理。使用单位如发现设备故障或有异常现象，须及时与自治区人民政府办公自动化中心指定的技术支持和维护保障机构联系维修，严禁自行维修和到其他维护机构维修。
第十一条 电子印章、密钥由自治区人民政府办公厅统一制作、颁发，各应用单位不得擅自制作使用。对电子印章的管理、使用等同于实物印章。
第十二条 各单位办公室（厅）主任为政府传输系统有关工作的具体管理者，还需指定一名专职和一名兼职人员负责日常应用、维护工作。
第十三条 自治区人民政府办公厅建立电子政务专用短信系统，以保障政府公文传输工作的应用，并为使用政府公文传输系统的各地、各单位公文接收处理工作岗位统一配置移动短信终端，作为具体工作人员的专用通信工具。政府办公厅传输重要公文通过短信通知接收方收取；应用单位之间，相互传输公文也可通过短信或通话方式通知接收方收取。
第三章 应用管理
第十四条 政府公文传输系统应用的范围：以自治区人民政府及政府办公厅名义下发的公文（内部明电）、会议通知；各地州市、各厅局上报政府的文件；各地州市、各厅局、各授权应用单位之间往来的正式公文。
第十五条 政府公文传输系统应用单位确因工作需要，利用系统新增发送业务，须征得接收方同意。
第十六条 使用政府公文传输系统的发送方可通过系统授权，控制接收方打印正式文件（红色标准文头、红色标准印章）的份数。
第十七条 自治区人民政府、政府办公厅普发至县级的文件，可授权各州（地、市）人民政府根据所辖县（市）数量，打印正式文件并转发所辖县（市）；各州（地、市）在具备条件时也可通过公文无纸化传输系统直发到县（市）。
第十八条 公文发送方在应用过程中，要根据文件主、抄送单位，准确选择接收方，认真检查发送情况，确保发送成功，并及时检查接受方签收信息。如因发送方未认真检查发送情况，造成公文错发、漏发的，由发送方负责。
第十九条 对紧急的公文，发送方应通知接收方及时接收办理。为保证紧急公文非工作时间的及时传输办理和节假日期间通信畅通，各应用单位公文收发人员专用通信工具必须随身携带并保持二十四小时开机，以保障公文的及时接收处理。
第二十条 各单位用于公文无纸化传输的计算机在正常工作日必须处于开机状态，各应用单位收到公文接收提示后必须在4小时内签收，以便发送方确认。因接收方未按要求及时开机、处理，造成公文延误的由接收方负责。
第二十一条 对于不按规定要求接收和处理公文的单位，自治区人民政府办公厅将定期进行通报批评。
第二十二条 各应用单位如遇设备、线路故障和停电等情况无法收取公文时，要及时告知自治区政府办公自动化中心和公文发送方。
第二十三条 政府公文传输系统正常应用所需的日常经费开支（公文打印纸、彩色激光打印机硒鼓等消耗材料购置费用，专用通信工具使用费用等），由各应用单位自行核算并列入行政开支预算予以保障。
第四章 安全管理
第二十四条 用于政府公文传输系统的计算机，严禁接入国际互联网。严禁利用政府公文传输系统传发广告、宣传材料、私人信息等。
第二十五条 各应用单位选定１名以上具体管理、使用政府公文传输系统的工作人员，报自治区人民政府办公厅秘书一处备案，并由自治区人民政府办公自动化中心进行上岗前培训、考核。操作人员要保持相对稳定，如人员变动，各应用单位要及时选定接替人员，严格办理设备交接手续，并报自治区人民政府办公厅秘书一处备案。非经本单位领导授权的人员不得进行公文传输操作。
第二十六条 政府公文传输系统登记注册口令、签收操作员名等由各单位自行设置、管理。系统应用单位名、口令和系统登记注册名由自治区人民政府办公自动化中心统一设置、管理。
第二十七条 自治区人民政府办公厅统一向各应用单位配发、安装病毒防火墙，各应用单位要采取计算机病毒防范措施，并定期进行病毒清查。各种移动存贮介质，在未排除病毒之前，不得在系统中运行、使用。
第二十八条 政府公文传输系统的技术指标和配发的电子印章、密钥U盘属机密资料，要专人负责、严格管理。未经自治区人民政府办公自动化中心批准，装载政府公文传输系统的计算机不得自行安装非统一装备的软、硬件。
第二十九条 各应用单位安装公文无纸化传输系统的计算机，因自行安装非统一配置的软件，引发病毒和导致系统故障的，自治区人民政府办公厅将进行通报批评，并由直接责任人承担所造成的损失。
第五章 附则
第三十条 本规定由自治区人民政府办公厅负责监督执行，并根据工作情况变化和工作需要进行修订和完善。
第三十一条 本规定自2006年7月1日起实施。自施行之日起，政府办公厅不再发送可以通过政府公文传输系统传输的非涉密纸质文件、内部明电、会议通知等。
如何识别、评估和管理医疗机构法律风险？
李洪奇律师
北京市律师协会 医药卫生法律专业委员会主任
联系电话：13911166186
我国医药卫生体制改革10多年，医疗机构得到了长足发展。根据卫生部统计信息，截止2012年9月底，我国各级各类医疗机构总数已达961941家，其中医院总数22722家，而医改初期的2000年底医疗机构总数仅为324771家，医院则是16318家。全国医疗机构的总数增长以及结构改变，得益于国家政策法律的制定和完善，特别是近年来，随着公立医院改革工作的进一步深入，国家陆续出台了一系列相关鼓励政策。
2010年11月26日，国务院办公厅转发了卫生部、发改委等五部门联合制定的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》[国办发〔2010〕58号]，鼓励国内外社会资本举办各类医疗机构，参与公立医院改制，设立合资、合作或独资医疗机构。
2012年10月8日，国务院发布了《卫生事业发展“十二五”规划》[国发（2012）57号]，提出大力发展非公立医疗机构，鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量及境外投资者举办医疗机构，到2015年非公立医疗机构床位数和服务量均达到医疗机构总数的20%左右。
随着我国医疗服务市场的全面开放，以公立医疗机构为主导、民营医疗机构共同发展的多元化格局正在形成。但是，不同性质的各类医疗机构在其自身生存发展过程中都遇到了或轻或重、或明或暗的法律风险，阻碍了医疗机构的健康发展，如投资融资失败、经济纠纷增多、医患关系恶化、职务犯罪不断等，所以，如何管理风险、把握机会就成了医疗机构发展成败的关键。
本文试图从实务操作的角度分析医疗机构所面临的各种法律风险，探索识别、评估和管理法律风险的实用模式，促进各类各级医疗机构，特别是二级以上医院，建立和完善一套医疗机构法律风险管理体系。
一、医疗机构的概念、类别和等级
医疗机构，是指按照我国法律规定申请设立并取得《医疗机构执业许可证》，从事疾病诊断、治疗、护理以及相关医疗活动的组织机构。这里的法律是指广义的法律，包括1994年9月1日实施的《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》（以下简称《细则》）、《医疗机构基本标准》和2000年7月1日起施行的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》等。
《细则》把医疗机构分为十三个类别，包括1、各种医院；2、妇幼保健院；3、社区卫生服务中心；4、乡（镇）卫生院；5、疗养院；6、各类门诊部；7、各类诊所；8、村卫生室；9、急救中心；10、临床检验中心；11、专科疾病防治院；12护理院；13其他诊疗机构。
《医疗机构基本标准》对不同类别的医疗机构提出具体要求。其中“医院”是最重要的一个类别，包括综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医医院、专科医院、康复医院。由于各种医院的规模、设备、人员、技术和业务能力各不相同，为了便于管理，卫生部曾于1989年11月29日发布了《医院分级管理办法》，将医院分为三级十等。根据任务和功能的不同，把医院分为三级，即一级、二级和三级，一级综合医院住院床位总数20张至99张；二级综合医院住院床位总数100张至499张；三级综合医院住院床位总数500张以上。根据各级医院的技术水平、质量水平和管理水平的高低，并参照必要的设施条件，分别划分为甲、乙、丙等，三级医院增设特等。
国家组建三级医院评审委员会，即全国医院评审委员会、省医院评审委员会和地（市）医院评审委员会，在各级卫生主管部门领导下，依据《医院分级管理标准》，对所辖区域的医院进行评审，每三年评审一次。
医疗机构除了根据规模、设备、人员等因素分类分级管理外，还需要根据资金来源和经营目的进行分类管理。
根据资金来源不同，医疗机构分为公立医疗机构和非公立医疗机构。公立医疗机构是指政府举办的纳入财政预算管理的医疗机构，也就是国营医疗机构。非公立医疗机构是指2010年11月26日国办发〔2010〕58号文中所称的由国内外社会资本设立、经营和管理的各类医疗机构，亦即民营医疗机构。
根据经营目的不同，医疗机构又分为营利性医疗机构和非营利性医疗机构。2000年9月1日国务院公布的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》将医疗机构分成营利性医疗机构和非营利性医疗机构。营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构；而非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。
二、医疗机构法律风险的概念
医疗机构在其自身发展过程中，面临各种风险，包括战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等。其中，法律风险是指医疗机构和医务人员基于法律规定对其某种行为或与其有关的事件承担不利法律后果的可能性。法律风险源于法律责任，包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任，而法律责任源于法律规定或合同约定的权利和义务。
我们把可能造成医疗机构和医务人员承担法律责任的行为和事件称为法律风险因子，亦即通常所称风险点。法律风险管理就是对这些风险点进行识别、评估、应对和控制，消除或减少其对医疗机构的不利影响，甚至将其转化成有利因素。
三、法律风险管理的法律依据
我国已经建立了一个完整的医药卫生管理法律部门，包括基本法律、行政法规、地方法规和部门规章等，内容涵盖医疗行政、医疗机构、医务人员、医疗执业、医疗技术、医疗产品等各个方面，详见本文第九部分附表（参考法律法规）。
特别重要的是，2000年2月16日国务院体改办、卫生部等八部委联合发布了《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》及相关13个配套政策（以下简称《指导意见及配套政策》），分别对医疗机构分类管理、卫生事业补助政策、税收政策、医疗服务价格、药品价格管理、药品收支两条线、药品集中招标采购、卫生监督体制改革、卫生事业单位人事制度改革等问题做出规定。
2008年5月13日，卫生部印发了《医院管理评价指南（2008版）》（以下简称《评价指南》），从医院管理、医疗质量、医院安全、医院服务和医院绩效等方面重点对三级综合医院进行评价和考核，同时要求各省市地区建立本辖区不同级别、不同类别医院管理评价指标体系。除了《医院管理评价指南（2008版）》外，卫生部还陆续出台了2009年10月13日的《临床路径管理指导原则》、2009年11月26日的《医院投诉管理办法》和2010年2月10日《医院处方点评管理规范》等规范性文件。2011年4月18日卫生部公布实施了《三级综合医院评审标准（2011年版）》。《评价指南》、《评审标准》和《指导意见及配套政策》是建立我国医疗机构管理评价指标体系的重要基础，也是医疗机构管理法律风险的基本要求。2011年9月21日卫生部印发了《医院评审暂行办法》，要求逐步建立由卫生行政部门、行业学（协）会、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的医院质量监管和评审评价制度，促进医院加强内涵建设，保证医疗安全，持续改进服务质量，提高医院管理水平和服务效率，统筹利用全社会医疗卫生资源，充分发挥医疗体系整体功能。
地方卫生行政部门也为促进辖区内的医疗机构健康发展做了积极引导和管理工作。从2005年开始，北京市卫生局每年组织北京各级各类医疗机构开展“医院管理年”活动。2007年10月北京市卫生局率先出台了《北京地区民营医疗机构管理考核评价标准实施细则》，从保证医疗服务安全性和有效性、改善就诊环境、改善服务态度、构建和谐的医患关系、杜绝不合理收费、加强职业道德教育等方面，对民营医疗机构进行总分为1000分的评价。2009年8月31日，北京市卫生局印发了《北京地区医院管理考核评价标准》及其《实施细则》。
医药卫生法律、法规、部门规章和指导意见构成了我国医疗机构法律风险管理的重要法律基础，但要全面提高医疗机构及其医务人员法律风险意识，把管理工作落到实处，还需要构建一套医疗机构法律风险管理体系。
四、医疗机构法律风险种类
我们从现实需要出发，根据法律风险因子的形成原因，把医疗机构法律风险分成两大类：医疗纠纷法律风险和非医疗纠纷法律风险。医疗纠纷法律风险包括医疗执业法律风险、医疗技术法律风险和医疗产品法律风险等；非医疗纠纷法律风险包括制度管理法律风险、资产管理法律风险、合同管理法律风险、人员管理法律风险和廉洁自律法律风险等。
（一）医疗纠纷法律风险
1、医疗执业法律风险
医疗执业是医疗机构业务部门的主要工作。业务部门分为临床科室和医技科室。临床科室包括内、外、妇儿等医疗机构核准的所有诊疗科目；医技科室包括检验、病理、影像、药剂、器械（设备）、病案、输血等科室。
近年来我国医疗执业环境欠佳已是不争的事实，其中最重要的原因就是医疗纠纷频发，医患关系恶化，所以，医疗执业风险已经成为医疗机构法律风险中最突出的问题。
根据医疗纠纷产生的原因，我们把执业法律风险分为三类：医方所致法律风险、患方所致法律风险和第三方所致法律风险。
1.1 医方所致法律风险
医方所致法律风险主要来源于医疗执业过程中的“医疗过错”。2010年7月1日起施行的《侵权责任法》第54条规定：患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及其医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任。可见，医疗机构承担法律责任的前提医疗机构及其医务人员有“过错”，而对“过错”的认定取决于：（1）医疗执业行为是否违反了医药卫生法律、行政法规、规章以及其他有关诊疗规范的规定；（2）是否违反了医务人员的合理注意义务；（3）是否存在法律规定的推定过错的情节。如果医方违反告知义务、转诊义务、诊疗义务、急救义务、安全保障义务，或者超出诊疗科目、超出执业范围、错误使用医疗产品、违反病历书写规范、侵犯患者隐私权、过度诊疗等就构成“医疗过错”，产生法律风险。
1.2 患方所致法律风险
患方所致法律风险原因较多，虽然不能排除个别患者故意行为，但是大多数情况下属于患者过失行为。如漏报或隐瞒既往史、体质特殊、病情罕见、对治疗结果期望过高、对医疗转归误解、抵触医方沟通和告知、不遵医嘱等等。
1.3 第三方所致法律风险
如前所述，医疗机构提供医疗服务过程中需要第三方的产品和服务，产品缺陷、服务瑕疵或者第三方的过错行为可能给医患双方造成损害，构成法律风险。
2、医疗技术法律风险
医疗技术，是指医疗机构及其医务人员以诊断和治疗疾病为目的，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康而采取的诊断、治疗措施。医学科学具有专业性、未知性、风险性三大特点，医学的发展是人类研究探索和技术应用的结果，医疗技术应用本身就充满风险。根据2009年5月1日起施行《医疗技术临床应用管理办法》（以下简称《办法》），我国医疗技术实行“分类分级管理制度”，依据医疗技术的安全性、有效性将医疗技术分为三类，第一类由医疗机构常规管理；第二类由省级卫生行政部门管理；第三类由卫生部管理。此《办法》即为我国医疗技术的准入制度。
近年来，为安全有效的开展和应用医疗技术，我国制定了大量医疗技术管理规范，如2009年11月13日公布的《心室辅助装置应用技术管理规范》、《肿瘤消融治疗技术管理规范》、 《变性手术技术管理规范》、《妇科内镜诊疗技术管理规范》等。
如果忽视医疗技术的准入制度、不按照技术管理规范进行操作，就会产生法律风险。
3、医疗产品法律风险
