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　　作者：景县人民检察院检察长 金涛

　　随着依法治国进程的不断推进，检察机关的工作职责和任务越来越重要，法律、社会、群众对检察官的要求也越来越高。但由于体制及主客观的原因，检察机关人员呈老化趋势，检察官是减多增少，许多基层院检察官青黄不接，出现了“人才饥荒”，严重影响和制约了检察事业的发展，检察官断档问题成为了基层院检察工作与队伍建设协调发展的“瓶颈”问题。如何缓解基层检察官断档问题是摆在我们面前的一个现实而又紧迫的课题。
　　一、基层检察官现状
　　检察官断档问题在基层院体现得尤为突出。景县院现有检察专项编制71人，实有干警和职工64人，其中检察员23人，占全院在职干警的36%，占编制人数的32%，从职务分类上看，一线办案力量不足，后继乏人。23名检察员中，正、副检察长和党组成员5人，占检察官总数的22%，检委会委员9人占39%，除去正副检察长和在综合部门工作的检察官外，实际在办案一线的检察官只有5、6人，检察官队伍青黄不接，人员断档严重；从学历层次上看，具有研究生学历的2人，本科学历50人，专科学历12人，人员整体专业素质不高，许多人不适应新形势下检察工作的需要，特别是法律专家、计算机、司法会计、文秘等专业人才极缺，检察工作的发展受到相应的制约。
　　二、存在问题的原因
　　(一)门槛设置过高，难进人。一是司法考试难过关。2002年国家开始实行统一司法考试制度，使检察官准入“门槛”加高不少，司法考试成了当检察官无条件的选择，这使得大量的检察人员只能通过司法考试来获得初任检察官资格。但通过几年来司法考试的情况来看，考试难度较大，考题涉及面广，非检察官人员素质一时还难以提高，因此检察机关过关的人数很少，这就使得许多检察人员对司法考试有畏难情绪，想考又怕考，信心不大，有的考了几年不过后就干脆放弃了继续报考。景县院2002年以来先后有40人参加司法考试，只有12人通过考试，在这全市来说已是通过率最高的；二是检察专项编制与实际需要矛盾突出。由于专项编制少，想靠自然减员来解决编制问题很难，这样就导致我们急需的计算机、调研等人才进不来，即使进来了也难以解决正式身份。
　　(二)管理机制不活，难用人。一是检察机关没有干部的任免决定权和管理权，干警的职级职务及升迁任免主要还是地方党委说了算，这就造成了用人上的难度。如有的地方不按《检察官法》的规定办事，在用人和进人上存在随意性，不讲进人条件，把检察院当成一个级别较高的行政单位，优先照顾安置一些行政干部和军转干部，难以保证人员的专业素质。有的地方把检察官按照一般干部对待，办理提前退休或退养手续，不注意检察官的专业性和特殊性，在机构改革中，搞年龄“一刀切”，使一大批50岁左右、有一定办案经验和法律娴熟的检察官提前离岗或退休，造成检察人才流失。二是现行检察官管理方式和检察工作模式有问题。检察业务工作长期沿用行政化运作模式，使检察人员混编混岗，检察官与非检察官职责划分不清，检察官承担了大量的事务性工作，或被安排到非业务部门，造成检察官资源的浪费。三是干部的职级待遇不容乐观。检察机关职级待遇上虽说有文件明文规定，但下面一般难以执行到位，从而极大地影响了队伍的积极性。四是用人机制不活。各级在对检察官的选拔和使用上没有强有力的激励措施，很难使优秀人才脱颖而出。同时，在对后备人才的管理上，检察系统和地方有些脱节，上级院与地方党委协商沟通的力度不大，在用人上没有很好地达成共识，形成条块分割。有的地方不顾检察机关实际，将行政干部硬性安排到检察院班子里，这样就使得检察机关的一些优秀人才得不到及时提拔使用，错过了成材的黄金期，极大地刺伤了检察干部的积极性和上进心。
　　（三）待遇保障不力，难留人。一是检察官的等级与待遇没有挂起钩来。《检察官法》实施以后，检察官等级评定多年，但等级津贴一直未得到落实，没有发挥检察官等级的积极作用，形成了两张皮，使检察官等级有名无实，激励作用不大。二是经费保障不足。地方经济困难，财政供给不足，往往形成吃不饱、饿不死的财政预算格局，检察机关形成了办案难、兑现难、运转难的“三难”局面，检察干警在办案的同时，不得不考虑经济问题，工作压力增大。三是福利待遇过低。检察机关对检察官的学历、综合能力和纪律等诸方面提出的要求越来越高，但享受的相应待遇却很低，工资、福利待遇、住房以及子女就业等与其他行业干部相比，相差甚远，应享受的福利待遇如主诉、主办检察官津贴、信访津贴、机要密码保密津贴和监所干部生活补助费等没有得到很好落实，有相当一部分干警产生心理失衡，待遇跟不上，势必导致干警不安心本职，有的家属子女下岗，迫于生活压力搞第二职业，有损检察队伍形象，影响公正执法。
　　（四）机关出口不畅，难出人。现在进人的渠道慢慢规范了，但出口却一直不畅，导致编制和需要的矛盾日益突出。现在在职的非检察人员大多不是法律科班出身，没有经过正规、系统的法律知识的学习，在法律理论上先天不足，在实际工作中，往往墨守成规，缺乏新思路和新方法，工作难以创新，并容易走弯路，导致工作成效不高。这部分人虽然不符合检察官条件，但没有辞退的理由和调出的途径，因此就导致不合适的人员出不去，急需的人才又进不来，严重制约了检察机关的发展。
　　三、几点建议
　　（一）疏通出口，确保队伍素质。在继续把好进人关的同时，要积极疏通出口，对那些没有检察官资格或不适应检察院工作的人员，要争取组织人事部门的重视和支持，尽量想法调济到其它部门工作，亦可在政法内部交流使用，做到既不挫伤干部积极性，又给了干部一个出路。
　　（二）强化学习，向内挖掘潜力。要加大教育培训力度，积极挖掘基层院内部潜力，使司法考试有明显效果。一是奖惩促学。对没有检察官资格和没有学历的干警，要积极鼓励他们参加学习和考试，要制订合理的人性化的工作学习计划，统筹安排工作，保证他们有学习和考试时间，同时，要制订奖惩政策，并做到坚决兑现。二是送出去学。对在岗干警，除轮流让他们参加各级业务培训和学习外，也可以采取上挂下派的方式，将部分有发展潜力的干警送到有关省市县院跟班办案和学习，不断培养新人，努力提高业务素质。三是在实战中学。结合实际办案，有针对性地举办各种类型的业务培训班、专题讲座会、案件讨论会、案情分析会等，真正将学习与实际办案相结合，有的放矢，从而提高学习效果，缩短学习周期。
　　（三）从优待警，调动干警积极性。一是要在政治上关心。上下两级院要加强与县委、组织人事部门的联系和协商，争取他们的关心和支持，尽量在用人的问题上达成共识，特别是上级院要积极为下级院撑腰说话，把好干部使用关，努力解决干警职级职务待遇。同时，要认真依法落实检察官退休、辞职等政策，不得以任何形式办理提前退休和停薪留职等手续，珍惜检察人才，真正使检察机关干部人尽其才、才尽其用，保证队伍的稳定性、积极性和战斗力。二是要在经济上倾斜。要把检察官等级与干警职级待遇和经济待遇挂起钩来，形成政策激励。同时要争取地方财政支持，在财政供给上，尽量满足检察机关办案和办公经费，切实落实检察干警政策性待遇，解决干警后顾之忧。
　　（四）创新机制，增强队伍活力。一是要创新用人机制。要建立动态后备干部和专业干部人才信息库，全省、全市人才资源共享，检察系统内部人才交流使用，上挂下派，大胆破格使用，以激励促人，以事业留人，提高队伍整体专业水平，促进整个检察队伍活力。二是要创新管理机制。积极探索人员分类管理，改革现有管理体制，争取做到人权、财权由上级检察机关统一管理。三是改革检察机关用人机制。首先，上级检察机关必须拥有干部的使用调配权，这有利于检察干部的成长，有利于检察事业的发展。其次，要实行公开选拔制度。可以拿出一定数量的检察官职位，包括副职以下职位，面向社会公开选拔符合法律规定的任职条件的人选。第三，应建立检察官遴选制度。上级检察院补充检察官可从下级检察院遴选，高级检察官可更多地从基层检察官、办案一线检察官中遴选，这就为基层检察院的职业发展提供了较为宽阔的道路，也使优秀的检察官在事业发展上有奔头。第四，在后备干部的使用上，可以在全省或全市检察系统范围内统一使用，下级院优秀后备人才可以选拔到上级院工作，上级院的班子和科室负责人缺额，可以在下级院后备干部中进行竞争选拔，使检察机关形成良性的用人机制，从而有效促进检察机关的队伍建设和检察事业的发展。
江西省南昌市人民政府


南昌大桥专营管理办法
2003.03.21 南昌市人民政府

全文
第一条　为了加快城市基础设施建设，南昌市人民政府（以下简称市政府）将南昌市南昌大桥专营权及资产授予南昌市南昌大桥有　限责任公司（以下简称“甲方”），并允许甲方以有偿、有限期方式将部分专营权和净资产转让给外方Ｖalue　Ｉdea Investment Ltd.（中文名称：香港中海基建有限公司）（以下简称“乙方”），甲乙双方共同组建中外合作经营南昌大桥的南昌中海基础建设有限公司、南昌海兴城市桥梁有限公司、南昌海盛城市桥梁有限公司（以下统称“合作公司”）。合作公司在规定期限内拥有南昌大桥的全部专营权和全部净资产。为了明确合作公司在专营期内的权利和义务，确保中外投资人的合法权益，保障合作公司在专营期内对南昌大桥的专营权，根据《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国合同法》和其他法律、法规及江西省和南昌市的有关法规、规章，特制定本办法。
第二条　本办法所称“南昌大桥”系指，南昌大桥东引桥（Ｋ３＋４３２－Ｋ３＋８５７）、正桥（Ｋ３＋８５７－Ｋ４＋８５０）、西引桥和引道（Ｋ４＋８５０－Ｋ７＋８００），共４.１６公里的桥梁、引道及其全部附属设施（含市政府规定区域内的土地使用权，但不含桥东公园，具体内容详见合作合同附件二）。
　　“专营权”系指：市政府给予的一定期限内南昌大桥的经营、管理、收取通行费等权利，包括对过往南昌大桥的机动车辆收取通行费，经国家有关部门批准经营南昌大桥规定区域内土地及房地产开发、广告设置权出让、餐饮、加油、车辆维修等服务设施及业务。
　　“合作合同”系指：合作公司双方签署并经政府有关部门批准的组建合作公司的合同。
　　“不可抗力事件”系指：水灾、地震等自然灾害或战争以及其他一切不能预见并且对其发生和后果不能防止和避免的事件。
第三条　合作公司在专营期内必须遵循本办法的规定。
第四条　市政府授予甲方的南昌大桥专营权不附带任何债务，合作公司拥有南昌大桥完整的专营权，合作公司成立之前产生的与南昌大桥有关的一切债务与合作公司无关。市政府负责解决合作公司成立之前的与南昌大桥有关的一切债务。
第五条　不含任何债务的南昌大桥专营权的资产价值，经省级以上国有资产管理局认可资格的资产评估机构评估认定为５９８９９.３２万元人民币，合作公司应以此评估价值为依据，确定合作公司注册资本和投资总额。
第六条　根据合作合同，甲方以南昌大桥部分净资产和专营权投入合作公司，乙方以现汇或部分等额人民币购买南昌大桥的其余部分净资产和专营权投入合作公司，即合作公司拥有南昌大桥的全部不含任何债务及第三者权利的资产和南昌大桥的专营权。
第七条　合作公司对南昌大桥的专营期为２５年，自合作公司取得营业执照之日起计算，专营期与合作公司的经营期限相同。
第八条　除国家政策发生重大变化以外，本办法中规定的合作公司所获得的专营权在专营期内不会被收回，也不能再授予合作公司之外的任何其他一方。
第九条　专营期内，合作公司可分配收入按照合作合同的约定优先分配给乙方，乙方回收的投资额和投资收益额由甲方提供办理兑换外汇汇出境外的与南昌市政府有关的必要文件，经批准后可以以外汇全额汇往境外。
第十条 合作公司应按照中国的有关法律、法规和政策规定缴纳各项税金，并可按规定向有关部门申请南昌市所能给予的税收最优惠待遇。
第十一条 在专营期内，除甲乙双方就设立合作公司的合作合同另有约定外，合作公司任何一方欲将所得的专营权及其他有关权益转让、出租、抵押给合作公司投资双方以外的第三者，需经合作公司双方同意并报市政府批准，并履行相应的变更登记手续。
１３第十三条 除不可抗力事件外，合作公司在专营期内遭受重大事件的影响时,市政府可以根据不同情况，支持合作公司继续履行合作合同。
第十三条 项目的收费、调价和免征：
　　（一）南昌大桥原有收费机构和收费站（点）及其净资产纳入合作公司，合作公司可根据需要对上述收费机构及收费站（点）和设施进行改造。合作公司依据审批机构批准的或审定的收费方式和收费标准收取车辆通行费。纳入合作公司的收费机构及收费站（点）具有与原收费机构及收费站（点）等同的权利。
　　（二）南昌大桥的车辆通行收费标准按现行收费标准执行（见下表）
　　车辆分类 计算单位 收费标准
1 2吨以下（含2吨） 元/趟次 10
2 2吨以上（不含2吨）本省籍车辆 元/吨次 5
3 2吨以上（不含2吨）外省籍车辆 元/吨次 7
4 摩托车类（含轻骑） 元/趟次 5
5 季票车 按洪价费字[1999]15号文
在专营期内，合作公司可根据国家、江西省人民政府的有关规定，向批准机关申请调整收费价格。
　　（三）新建县车辆自合作公司取得营业执照之日起车辆通行费的收费采用现场收取或办理季票两种办法，季票发放权由合作公司拥有。
　　（四）公交、环卫等类型车辆实行年票制收费，由市政府牵头协调各有关部门和企业与合作公司签订协议，具体的收费标准和付费方式按协议执行。
第十四条　合作公司自取得营业执照之日起，全权负责南昌大桥的经营（收费）和管理。
第十五条　南昌大桥主体结构的安全及结构性缺陷的维修由甲方负责；按照国家有关标准规定合作公司负责主体结构的定期检测和正常维修以及南昌大桥范围内道路、人行道、设施、绿化等的维护。
第十六条 市政府采取如下措施妥善处理南昌大桥收费分流问题：
　　（一）采取措施，防止在合作公司成立后的前六年内（包括第六年），红谷滩、红角洲与昌北、新建县、湾里的下穿高速公路的所有路口发生重大分流。
　　（二）在合作公司成立后的前五年内（包括第五年），南昌城市规划范围内的赣江上不再新建桥梁（除乙方或其母公司或其母公司的附属公司或乙方认可的其它公司进行建设外）。五年之后如新建桥梁建成通车，在专营期内，新建桥梁以不低于南昌大桥的收费标准收取车辆通行费。
　　（三）通过实施交通管制措施，防止逃费现象的发生。临江大道、红谷滩、红角洲及其他必要路段限制货车通行，高速公路交通标示指明经过南昌大桥可通向赣州和广州方向。具体办法由交管部门制定。
第十七条 如果在专营期内出现以下任何一种情况，市政府将统一安排甲方对合作公司中乙方持有的权益进行回购：
　　（一）专营期满前，针对桥梁收费的国家政策发生重大调整；
　　（二）八一大桥以及未来南昌市城市规划范围内赣江上新建桥梁的全部或其中任意一座桥梁的取消收取车辆通行费；
　　（三）由于第十六条中市政府所采取的措施无法实现，造成南昌大桥车辆重大分流，以致实际收费金额连续６个月比上年同期每月实际收费金额下降２０％或以上，并且其他保证措施无法实现时（如收费站迁回旧址、在下穿高速路口设立收费分站等措施）。
第十八条　回购方式
　　若出现以上情况，市政府负责统一安排甲方办理回购乙方在合作公司中的全部权益。回购须在本办法第十七条所述的任何一种情况出现之日起三个月内完成。回购原则为实现乙方在已实际经营年度内获得合理预期回报。回购价格按乙方尚未收回的投资加上已经营年度内应获得的合理回报计算，预期内部报酬率（ＩＲＲ）按１２％计。甲方须在上述期限内按上述回购价格将全部回购款项汇入乙方指定帐户，或以经乙方认可的资产完成回购。
第十九条　不可抗力事件
　　在专营期内出现不可抗力事件时，由市政府与合作公司协商，给予乙方适当补偿。
第二十条　在专营期内，如市政府在赣江上南昌市区管辖范围内新建桥梁，在同等条件下，乙方享有优先投资权和优先获得经营收费权的有偿受让的权利。
第二十一条　在专营期满后：
　　（一）合作公司应将南昌大桥的固定资产、经营权和通行收费权无偿移交给甲方；
　　（二）乙方所承担的义务也同时终止。
第二十二条　本办法中未尽事宜，以市政府批准的合作合同为准。
第二十三条　甲、乙双方应严格履行本办法及合作合同所规定的责任和义务。
第二十四条　本办法的具体应用问题，由市政府指定的部门负责解释。
第二十五条　本办法自发布之日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　南昌市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２００３年３月２１日